Descargar artículo en PDF

 

 

LAS MUNICIPALIDADES EN RELACIÓN A LA

ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO

José Fernández Richard¹

RESUMEN: El presente artículo examina la situación de las municipalidades en relación a la administración financiera del Estado. Ellas, no obstante poseer autonomía, están, según indica el autor, en cuanto a su administración financiera, sujetas a las normas financieras sobre administración del Estado, a la fiscalización e inspección de la Contraloría General de la República y a diversas leyes administrativas de carácter general.

DESCRIPTORES: Administración financiera del Estado – Administración financiera municipal – Administración del patrimonio municipal – Contraloría General de la República – Funcionarios municipales – Municipalidades – Patrimonio municipal – Responsabilidad del funcionario municipal.

SUMARIO DE CONTENIDOS: I.- Generalidades; II.- La administración financiera municipal. A.- El patrimonio municipal y su administración. B.- Estructura de la administración financiera municipal. C.- Funcionarios subalternos; III.- Normas aplicables a las municipalidades en materia financiera; IV.- Responsabilidades funcionarias. A.- Responsabilidad administrativa. B.- Responsabilidad penal. C.- Responsabilidad civil. D.- Otras consideraciones sobre responsabilidades funcionarias.

¹ .- JOSÉ FERNÁNDEZ RICHARD. Profesor de Derecho Municipal y Profesor de Derecho Urbanístico de la Universidad de Chile, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Mariano Egaña-actual Pedro de Valdivia, Profesor de Derecho Tributario de la Universidad Andrés Bello. Ex Director Jurídico de la Municipalidad de Santiago. Ex Abogado integrante de la Corte Suprema.

El artículo 118 de la Constitución Política de la República define a las Municipalidades como corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya fi nalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

En concordancia con la norma de la Carta Fundamental, el artículo 1º de la Ley Nº 16.895 Orgánica Constitucional de Municipalidades, define a los entes edilicios en los mismos términos que lo hace el constituyente.

De lo anterior podría inferirse que la autonomía municipal es ilimitada, pero ello no es así. Desde luego, dentro de un concepto amplio desde el punto de vista administrativista, los municipios forman parte de la estructura general del Estado, en los términos que, entre otros autores, lo conceptúa el Profesor don Enrique Silva Cimma. Es por ello que los municipios están sujetos a todo el ordenamiento constitucional y muy en especial a lo previsto en los artículos 6º y 7º de la Carta Fundamental, que establecen el principio de la juricidad aplicable a todos los entes públicos.

Aún más, la propia Constitución Política de la República al tratar en su capítulo X lo relativo a la Contraloría General de la República expresa, en su artículo 98, que tal organismo, entre otras funciones, “fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás Organismos y Servicios que determinen las leyes, examinará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades (…)”.

De lo anterior puede colegirse que en materia financiera la autonomía municipal se encuentra restringida, ya que sobre ella tiene el Organismo Contralor, encargado de fi scalizar el ingreso y la inversión de sus fondos y de examinar y juzgar las cuentas de los funcionarios municipales que tengan a su cargo bienes edilicios^[1].

En concordancia con lo anterior, el artículo 14 de la Ley Nº 18.695 expresa que “las municipalidades gozarán de autonomía para la administración de sus finanzas”, pero a su vez los artículos 50, 51 y 52 establecen que los municipios se regirán por las normas sobre administración financiera del Estado, que serán fiscalizadas por

la Contraloría General de la República y que dicho organismo podrá emitir dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control, agregándose en el artículo 54 que la Contraloría podrá constituir en cuentadante, y hacer efectiva la responsabilidad consiguiente, a cualquier funcionario municipal que haya causado un detrimento al patrimonio municipal^[2].

De lo expuesto puede colegirse que la autonomía municipal en materia fi nanciera se encuentra restringida y que el principio autonómico se refi ere principalmente a la forma como administra bienes^[3] y recursos financieros^[4] y elabora anualmente su presupuesto^[5], encontrándose sus resoluciones exentas del trámite de toma de razón por parte de la Contraloría^[6].

Someramente diremos que el principio autonómico en el quehacer municipal, especialmente en el ámbito de las obras locales y manejo de su personal, se encuentra respaldado por la propia definición del municipio en cuanto su finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico social y cultural de las respectivas comunas, lo que constituye un concepto amplio de generoso contenido, que admite muchas aplicaciones, a lo que debe añadirse que las autoridades municipales, llámense Alcalde o Concejales, son elegidos democráticamente, a través del sufragio universal, mediante elecciones, en que se votará conjuntamente, pero en cédula separada, respecto de Alcalde por un lado y Concejales por otro^[7], y todo ello en conformidad a la Ley Orgánica Constitucional sobre votaciones populares y escrutinios^[8].

A su vez el personal municipal se rige por un estatuto especial,¹⁰ y los decretos alcaldicios relativos a nombramientos, ascensos, etc. de dicho personal no requieren del trámite de toma de razón y sólo deben ser registrados por la Contraloría General de la República.

Todas estas consideraciones nos llevan a concluir que los municipios si bien forman parte de la Administración del Estado, en su estructura general, son sin embargo Corporaciones de Derecho Público y con características muy especiales, que a través del tiempo han sido continuadoras de los antiguos cabildos coloniales y ayuntamientos y cuya raíz de esencia democrática se justifica por la atención del vecindario y habitantes de la respectiva comuna a fin de satisfacer sus necesidades locales.

Lo anterior no obsta a que su administración financiera esté sujeta a las normas financieras sobre administración del Estado, a la fiscalización e inspección de la Contraloría General de la República sobre ingreso e inversión de sus recursos e ingresos y a que, además, se les aplique diversas leyes administrativas de carácter general^{[9] [10][11]}

13 ^[12].

Sentados estos principios generales pasaremos a revisar en forma mas detallada la administración financiera municipal.

II.- LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL

A.- EL PATRIMONIO MUNICIPAL Y SU ADMINISTRACIÓN

El patrimonio de las municipalidades esta constituido por^[13]:

1. Los bienes corporales e incorporales que posean o adquieran a cualquier título;
2. El aporte que les otorgue el Gobierno Regional respectivo;
3. Los ingresos provenientes de su participación en el Fondo Común Municipal^[14];
4. Los derechos que cobren por los servicios que presten por los permisos y concesiones que otorguen;
5. Los ingresos que perciban con motivo de sus actividades o de los establecimientos de su dependencia; y

1. Los ingresos que recauden por los tributos que la ley permita aplicar a las autoridades comunales, entre ellos el impuesto territorial establecido en la Ley sobre Impuesto Territorial^[15], el permiso de circulación de vehículos, las patentes municipales^[16] y las patentes de alcoholes^[17].

A las municipalidades les corresponde administrar su propio patrimonio, atendido lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley Nº 18.695, pero en concreto tal administración le corresponde al Alcalde, quien es la máxima autoridad de la municipalidad y en tal calidad le concierne lo relativo a su dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento.^[18]

En el ejercicio de tales facultades, uno de los deberes esenciales del Alcalde es presentar oportunamente, y en forma fundada, a la aprobación del Concejo, el plan comunal de desarrollo; el presupuesto municipal; el plan regulador; las políticas de la unidad de salud y educación y demás incorporadas a su gestión; y las políticas y normas generales sobre licitaciones, adquisiciones, concesiones y permisos^[19].

Es así que el Alcalde, con la aprobación del Concejo Municipal en determinados casos, administrará los recursos financieros de la Municipalidad de acuerdo con las normas sobre administración financiera del Estado y administrará además los bienes municipales^[20] y bienes nacionales de uso público de la comuna que le correspondan.

Como para determinadas materias de administración financiera, por ejemplo el presupuesto municipal y otras de disposición de bienes^[21], el Alcalde necesita la aprobación del Concejo Municipal, este en tales casos se transforma en una especie de coadministrador junto al Alcalde. Esto ocurre, por ejemplo, tratándose de la adquisición, enajenación, gravamen y arrendamiento de Bienes Raíces por plazos superiores a cuatro años²⁴.

Pero hemos visto que al Alcalde le corresponde la dirección, supervigilancia y administración superior, y es por eso que los municipios, tanto en cumplimiento a las normas de su Ley Orgánica, como a las necesidades prácticas de manejar esta administración financiera, se han dado una estructura con asignación de funciones a determinadas jefaturas y de las responsabilidades pertinentes^[22].

B.- ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL

A la cabeza de la administración fi nanciera se encuentra, como es lógico, el Alcalde, ya que es la máxima autoridad municipal y le corresponde por expreso mandato de la ley su dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento^[23].

Pero, además de ese enunciado general, el legislador le señala dentro de sus atribuciones específi cas la administración de los recursos financieros de la municipalidad de acuerdo con las normas sobre administración financiera del Estado^[24].

Por otra parte, si bien existen funcionarios municipales que manejen el erario del municipio, al Alcalde le corresponde en especial velar por la observancia del principio de la probidad administrativa dentro del municipio y aplicar medidas disciplinarias al personal de su dependencia, en conformidad con las normas estatutarias que lo rijan^[25].

Ya hemos visto que en determinadas circunstancias el Concejo Municipal actúa como coadministrador junto al Alcalde, por ejemplo en el caso de la aprobación de los presupuestos municipales; de las concesiones, enajenación y gravámenes de los bienes raíces municipales; otorgamiento de subvenciones; transacciones; expropiaciones; omisión del trámite de la propuesta pública; etc.²⁹

Es de destacar una misión especial que el legislador le encomienda al Concejo Municipal, como es la obligación de aprobar presupuestos debidamente financiados, debiendo examinar trimestralmente el programa de ingresos y gastos, introduciendo las modificaciones correctivas a que hubiere lugar, a proposición del Alcalde.

En todo caso, el Concejo solamente resolverá las modificaciones presupuestarias una vez que haya tenido a la vista todos los antecedentes que justifican la modificación propuesta, los cuales deberán ser proporcionados a los Concejales con una anticipación a lo menos de cinco días hábiles a la sesión respectiva^[26].

A continuación del Alcalde, con la coadministración del Concejo en determinados casos, tenemos el estamento funcionario encargado de las finanzas.

La Ley Nº 18.695 destaca tres casos, a saber:

1. EL ADMINISTRADOR MUNICIPAL

Este cargo corresponde a un viejo anhelo de los estudiosos del sistema municipal, donde se echaba de menos la existencia del gerente municipal, como existe en legislaciones de otros países, por ejemplo Estados Unidos.

El artículo 30 de la Ley Nº 18.695 lo contempla como un cargo optativo, al expresar que: “Existirá un administrador municipal en todas aquellas comunas donde lo decida el Concejo a proposición del Alcalde. Este funcionario será el colaborador directo del Alcalde en las tareas de coordinación y gestión permanente del municipio y en la elaboración y seguimiento del plan anual de acción municipal”.

Este cargo implica en la práctica desempeñar un verdadero cargo de gerente -que se ha implementado en los principales municipios del país, entre los cuales debemos mencionar primeramente el de Santiago^[27]– el cual tiene facultades tan amplias que puede autorizar inversiones en el mercado de capitales y puede ejercer en último término facultades entregadas al Director de Administración y Finanzas, Director de Contabilidad, etc.

1. DIRECTOR DE ADMINISTRACIÓN Y FINANZAS

A esta jefatura y su Unidad respectiva le corresponde asesorar al Alcalde en la administración financiera de los bienes municipales y es de destacar las siguientes funciones: a) visar los decretos de pago;

32

1. b) llevar la contabilidad municipal; c) controlar la gestión financiera de las empresas municipales; d) efectuar los pagos municipales, manejar la cuenta bancaria respectiva y rendir cuentas a la Contraloría General de la República; y e) recaudar y percibir los ingresos municipales y fiscales que correspondan^[28].

Las municipalidades están obligadas a dictar un reglamento interno que detalle, en forma específica, las funciones asignadas a sus funcionarios y unidades respectivas, dentro de los lineamientos señalados por la Ley Nº 18.695. De modo que, en cada caso particular, habrá que examinar el respectivo reglamento interno^{[29] [30]}.

1. C) DIRECTOR DE CONTROL

De conformidad con la Ley Nº 18.695, le corresponde, entre otras materias: a) realizar la auditoría operativa interna de la municipalidad; b) controlar la ejecución financiera y presupuestaria municipal; c) representar al Alcalde los actos municipales que estime ilegales, informando de ello al Concejo; d) colaborar directamente con el Concejo para el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras; y e) asesorar al Concejo en la definición y evaluación de la auditoría externa que aquel pueda requerir^[31].

C.- FUNCIONARIOS SUBALTERNOS

Existen numerosos funcionarios subalternos que laboran en las unidades ya descritas y que materialmente perciben los ingresos municipales (cajeros), otorgan comprobantes de orden de ingresos, etc. Pero, en defi nitiva, tal como lo expresan las instrucciones para la ejecución de la Ley de Presupuestos del Sector Público que emite el Ministerio de Hacienda, en primer término los jefes de servicios y de las unidades operativas serán directamente responsables de la correcta administración de los fondos recibidos, gastados e invertidos en su unidad, así como también de la oportuna rendición de cuentas^[32].

Igualmente, en todas las reparticiones municipales existen fondos asignados a lo que se denomina “gastos menores” y que en el sector privado se denomina “caja chica”. El funcionario que tenga a su cargo esos fondos deberá rendir cuenta mensual, adjuntando los comprobantes pertinentes.

En todo caso, hay que recordar que, en definitiva, le corresponde a la Unidad de Administración y Finanzas “efectuar los pagos municipales, manejar la cuenta bancaria respectiva y rendir cuentas a la Contraloría General de la República”^[33].

A estos funcionarios que en razón de su cargo tengan manejo de dinero efectivo como función principal se les otorgará una asignación de pérdida de caja, salvo que la Municipalidad contrate un seguro para estos efectos^[34]. A su vez, tendrán que rendir fianza cuando en razón de su cargo tengan la administración y custodia de fondos y bienes³⁹.

III.- NORMAS APLICABLES ALAS MUNICIPALIDADES EN MATERIA FINANCIERA

1.-	Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Ley Nº 18.695;
2.-	Ley de Rentas Municipales. Decreto Ley 3.063 con sus modifi caciones, la última de las cuales está contenida en la Ley Nº 20.033;
3.-	Ley 17.235 sobre Impuesto Territorial. Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de Hacienda, de 1998, modifi cado por la Ley Nº 20.033;
4.-	Ley General de Urbanismo y Construcciones. Decreto con Fuerza de Ley Nº 458 (fi ja los Derechos municipales por obras nuevas, subdivisiones, loteos, etc.);
5.-	Ley Nº 18.883 sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales;
6.-	Normas para la ejecución presupuestaria del Ministerio de Hacienda;
7.-	Clasifi cador Presupuestario del Ministerio de Hacienda;

34

8.-  Normas de procedimiento sobre rendición de cuentas (Contraloría General de la República, 23 de diciembre de 2003);

9.-  Ministerio de Hacienda. Normas sobre viáticos, Decreto con Fuerza de Ley Nº 262, de 1977; Decreto Nº 115, de 11 de febrero de 1992; Decreto Nº 1, de 4 de enero de 1991;

10.-  Ministerio de Hacienda. Oficio circular Nº 78, de 23 de diciembre de 2002, modalidades a que deberán ajustarse los contratos a honorarios;

11.-  Normas sobre participación de los servicios e instituciones del sector público en el mercado de capitales (oficios circulares Nºs 15 y 16, del Ministerio de Hacienda, de fecha 14 de marzo de 2003);

12.- Instrucciones para la ejecución de la Ley de Presupuestos, del Ministerio de Hacienda;

13.-  Reglamento de la Ley Nº 19.862 que establece Registros de las Personas Jurídicas receptoras de Fondos Públicos (Decreto Hacienda Nº 375, de 19 de mayo de 2003);

14.-  Instrucciones de la Contraloría General de la República, de 18 de diciembre de 2003, impartidas a los Servicios Públicos y a las municipalidades sobre el ejercicio contable;

15.-  Ley Nº 18.803, que autoriza que los servicios públicos encomienden acciones de apoyo a las Municipalidades;

16.-  Ordinario Nº 135, de 9 de febrero de 2004, del Ministerio de Hacienda, en que instruye política respecto de solicitudes de financiamiento municipal mediante Leasing o Leaseback;

17.-  Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, Decreto Ley Nº 1.263 de 1975;

18.-  Ley de Bases Generales de la Administración del Estado, Ley Nº 18.575;

19.-  Ley de Bases de los procedimientos administrativos, Ley Nº 19.880;

20.-  Ley de Bases de contratos administrativos de suministro y prestación de servicios, Ley Nº 19.880^[35];

21.-  Ley sobre Probidad Administrativa, Ley Nº 19.653; y 22.-  Ley de Rentas Municipales II, Ley Nº 20.033.

El análisis de esta numerosa legislación y reglamentación daría espacio para un estudio exhaustivo y riguroso, por lo cual debemos, dada la naturaleza de este trabajo, dar una visión somera, que permite las siguientes conclusiones:

1ª	Los municipios son autónomos para administrar sus recursos, dentro de los márgenes que establece la ley.
2ª	Las Municipalidades se rigen por las normas sobre administración financiera del Estado, normas que generalmente emanan del Ministerio de Hacienda y que se refieren a materias generales como la confección de los presupuestos, la forma de llevar la contabilidad o a materias específicas y más particulares como en cuanto a la celebración de contratos de Leasing o de Leaseback.
3ª	Los municipios deben ceñirse a los preceptos de la Ley Nº 19.886 en la celebración de los contratos de suministros y prestación de servicios.
4ª	Los municipios están sujetos a la Contraloría General de la República, en cuanto a la fiscalización de la percepción e inversión de sus ingresos, y deben rendirle una cuenta anual, que será elaborada por la Dirección de Administración y Finanzas, que llevará asimismo la contabilidad municipal.
5ª	Todo funcionario municipal que maneje fondos debe rendir caución a menos que la municipalidad contrate un seguro, y asimismo dicho funcionario tendrá derecho a una asignación de pérdida de caja.
6ª	Los funcionarios municipales tendrán derecho a las asignaciones que contempla la Ley Nº 18.883, por ejemplo viáticos, pérdida de caja, movilización, horas extraordinarias, cambio de residencia, etc.
7ª	Los funcionarios municipales que aparte de sus funciones tengan manejo de fondos, deberán rendir cuenta mensualmente de ellos.
8ª	La responsabilidad administrativa de los funcionarios municipales se hace efectiva a través del correspondiente sumario administrativo, en los términos que contempla la Ley Nº 18.883.
9ª	La Contraloría General de la República examina las cuentas municipales y si le merecen reparos emplea el procedimiento de juzgamiento de cuentas, conforme al procedimiento establecido en su Ley Orgánica.

36

10ª	A los Alcaldes les son aplicables las normas del Estatuto de los Funcionarios Municipales, establecido en la Ley Nº 18.883, solamente en lo tocante a los deberes, derechos y responsabilidades administrativas (artículo 1º de la Ley Nº 18.883).
11ª	A los Concejales, al igual que a los Alcaldes, les son aplicables los preceptos de la Ley sobre Probidad Administrativa (Ley Nº 19.653). Sin embargo, no les serán aplicables las normas que rigen a los empleados municipales, salvo en materia de responsabilidad civil y penal (artículo 89 de la Ley Nº 18.695).
12ª	El Alcalde es la máxima autoridad de la municipalidad y, en tal calidad, le corresponderá su dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento, lo que por supuesto se extiende al área financiera del municipio.
13ª	En materia financiera el Alcalde es secundado por el Administrador Municipal, por la Dirección de Administración y Finanzas y por su Dirección de Control.
14ª	En cuanto a la función de empleados subalternos en la administración fi nanciera del municipio, habrá de estarse a los Reglamentos Internos de cada Municipalidad y a la delegación de facultades que haya efectuado el Alcalde conforme al artículo 63 de la Ley Nº 18.695.
15ª	En cuanto a la administración del patrimonio municipal habrá de estarse a las normas del Título I Párrafo V de la Ley Nº 18.695.
16ª	Los actos y contratos más importantes del Alcalde en materia de administración de bienes requerirán la aprobación del Concejo Municipal[36].

IV.- RESPONSABILIDADES FUNCIONARIAS

A.- RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

Como es sabido a los funcionarios en el ejercicio de sus labores les afecta una triple responsabilidad, a saber: a) Administrativa; b) civil; y c) penal.

Los funcionarios municipales no escapan a esta regla y es por ello que el artículo 119 de la Ley Nº 18.883 expresa que: “La sanción administrativa es independiente de la responsabilidad civil y penal”.

Estas responsabilidades se aplican no sólo a los funcionarios de planta sino también a aquellos denominados “a contrata” en todo aquello que sea compatible con la naturaleza de sus cargos^[37].

Para estos efectos a los Alcaldes les serán también aplicables las normas estatutarias relativas a los deberes, derechos y responsabilidad administrativa. En cuanto a los Concejales les serán aplicables solamente las normas sobre responsabilidad civil y penal.

La responsabilidad administrativa de los funcionarios municipales se hará efectiva a través de la investigación sumaria o mediante sumario administrativo, el que se substanciará conforme al procedimiento establecido en la Ley Nº 18.883, quedando afectos a las sanciones de: a) censura; b) multa; y c) destitución. En el curso del sumario administrativo el Fiscal puede suspender de sus funciones al empleado municipal, como medida preventiva^[38].

Tratándose del Alcalde y de los Concejales, estos pueden ser removidos por el procedimiento contemplado en la Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, en el cual actúa como Tribunal de Primera Instancia el Tribunal Electoral y como segunda instancia el Tribunal Califi cador de Elecciones.

B.- RESPONSABILIDAD PENAL

La responsabilidad que en este caso nos interesa no es la que derive de delitos comunes que cometa el funcionario, como simple particular, sino que la responsabilidad que le asiste en delitos cometidos con ocasión del ejercicio de su cargo. Estos son los delitos que algunos denominan “delitos ministeriales”.

El Código Penal en su Libro II Título V trata de los crímenes y simples delitos cometidos por empleados públicos en el desempeño de sus cargos.

Es importante destacar que el artículo 260 del Código Penal dispone textualmente: “Para los efectos de este título y del Párrafo IV del Título III se reputa empleado todo el que desempeñe un cargo o función pública, sea en la administración central o en instituciones o

empresas semifiscales, municipales, autónomas u organismos creados por el Estado o dependientes de él, aunque no sean del nombramiento del Jefe de la República ni reciban sueldo del Estado. No obstará a esta calificación el que el cargo sea de elección popular”.^[39][40]

En consecuencia no cabe la menor duda que las disposiciones del título V del Libro II del Código Penal son aplicables a los funcionarios municipales, incluso a Alcaldes y Concejales, atendido a que el Legislador expresó que: “No obsta a esta calificación el que el cargo sea de elección popular”.

Entre los delitos de mayor connotación del mencionado Título V están los de prevaricación, de malversación de caudales públicos, de fraudes y exacciones ilegales, de cohecho, etc.

Todos estos delitos están muy bien descritos por el Código Penal y también han sido analizados en profundidad por distinguidos tratadistas, entre otros por Enrique Cury, Alfredo Etcheberry y Gustavo Labatut.

Los de mayor ocurrencia en los municipios son los relativos a la malversación de los caudales municipales y el de fraude. En ambos delitos se sanciona al funcionario que en las operaciones en que interviniere en razón de su cargo (fraude) o respecto de los caudales o efectos públicos o de particulares en depósito, consignación o secuestro (malversación), él los sustrajere o defraudare, o bien consintiere en que un tercero los substraiga o los defraude^[41].

Existen además otros delitos cometidos por empleados públicos, comprendidos en su concepto amplio, entre ellos los municipales, que han merecido una atención especial del legislador. Tal ha sido el caso del delito de tráfico de influencias, a que se refiere la Ley Nº 19.645, que quedó plasmado en el artículo 240 bis del Código Penal.^[42][43]

47 ^[44]

En lo que a malversación y fraude se refiere es de destacar que se sanciona no solamente al que malversa o defraude sino que además al que consiente en que otro malverse o defraude.

A continuación reseñaré alguna jurisprudencia de asuntos que han llegado a la Corte Suprema:

1.-	Malversación de caudales municipales de fondos municipales de la Ilustre Municipalidad de Río Bueno (Ingreso 7783, Corte Suprema, 23 de junio de1994).
	Se trata de la cancelación de numerosos Decretos de pago, cuya documentación de respaldo corresponde a facturas obtenidas de proveedores y, en otros casos, a estados de pago ficticios confeccionados por el Departamento de Obras Municipales a nombre de presuntos contratistas.
2.-	Malversación de caudales públicos contra Municipalidad de Quirigua (Rol 1466-03, Corte Suprema, 26 de julio de 2004).
3.-	Malversación de caudales públicos y fraude al Fisco (Rol 922, Corte Suprema, 14 de mayo de 2002).
4.-	Delitos de malversación de caudales municipales cometidos en perjuicio de la Corporación Municipal de Educación de Quilpue (Rol 11.109, Corte Suprema, 24 de noviembre de 2005).
5.-	Delito de cohecho y defraudación de Fisco (Rol 2241-2002, Corte Suprema, 16 de junio de 2004).
6.-	Delito de malversación caudales públicos (Rol 2863-03, Corte Suprema, 30 de enero de 2006).
7.-	Malversación en perjuicio de la Caja de Previsión de Empleados Municipales de Valparaíso (Rol 39-04, Corte Suprema, 31 de octubre de 2006).
8.-	Delito de fraude al Estado (Codelco) (causa seguida contra Juan Pablo Dávila y otros) (Rol 54.129-03, Corte Suprema, 16 de septiembre de 2006). Aquí se discutió la no calidad de empleados públicos de los funcionarios de Codelco, lo que no fue aceptado.
9.-	Delito de permiso provisorio falso para conducir (Rol 4659, Corte Suprema, 27 de noviembre de 2006).

C.- RESPONSABILIDAD CIVIL

La responsabilidad civil de los funcionarios municipales es una consecuencia de su responsabilidad administrativa o penal, cuando hubieren ocasionado perjuicios al municipio.

Al Alcalde y a los Concejales les incumbe responsabilidad civil, ya que así lo determinan los artículos 4º de la Ley Nº 18.695, tratándose de Alcaldes, y el artículo 89 del mismo cuerpo legal, refi riéndose a los Concejales.

Por lo común la responsabilidad frente a la Administración -respecto de las personas que están obligadas a rendir cuentas a la Contraloría General de la República, y que son las personas que tienen fondos a su cargo y que están autorizadas para girar e invertir fondos, y están obligadas a rendir cuentas a la Contraloría General de la República-, si esta encontrare irregularidades, empieza con el juzgamiento de las cuentas, formulando los respectivos reparos al cuentadante, teniendo la Contraloría un año para examinar, fi niquitar o reparar la cuenta.

El reparo constituirá la demanda y el Juez será el subcontralor. En segunda instancia conocerá un tribunal colegiado compuesto de tres miembros, a saber: el Contralor General de la República y dos abogados externos nombrados por el Presidente de la República, a propuesta del Contralor.

Si durante la tramitación del juicio se advirtiere la existencia de hechos delictuosos de los que no tenga conocimiento la Justicia Ordinaria, el Juez de Cuentas ordenará formular la denuncia correspondiente a la Justicia Penal. Al examen y juzgamiento de cuentas pueden estar sujetos también los Alcaldes y Concejales.

Aparte de lo anterior cuando se instruya un sumario por la propia municipalidad ordenado por Decreto del Alcalde, según lo dispuesto en el artículo 127 de la Ley Nº 18.883, cuando los hechos investigados y acreditados en el sumario pudieren constituir la perpetración de delitos previstos en las leyes vigentes el dictamen del Fiscal deberá contener, además, la petición de que se remitan los antecedentes a la justicia ordinaria, todo ello según lo dispone el artículo 137 de la Ley Nº 18.883.

A su vez no debe olvidarse que en el procedimiento penal puede deducirse la acción civil indemnizatoria de perjuicios.

En resumen, cuando se trate de reparos de cuentas u otros hechos investigados por sumarios, en los cuales no exista delito sino simples reparos o indemnizaciones civiles, estas responsabilidades civiles se harán efectivas enterando en arcas municipales el monto de los reparos o bien pagando directamente a la municipalidad el perjuicio causado y que se haya determinado en el sumario administrativo.

La municipalidad estará siempre facultada para deducir ante la justicia ordinaria civil la correspondiente demanda de indemnización de perjuicios.

Cabe recordar que los municipios responden de los daños que ocasionen a particulares conforme a lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley Nº 18.695. En tal caso podrán las Municipalidades “repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal”.

Fuera de estos casos cuando la responsabilidad civil es la resultante de la comisión de un delito deberá accionarse conforme a las normas del Código Procesal Penal. En estos casos pueden existir acuerdos reparatorios (artículo 241 y siguientes del Código Procesal Penal).

Cuando hubiere juicio oral, el querellante deberá deducir demanda civil cuando procediere (artículo 261 letra d) del Código Procesal Penal). En tal caso la sentencia deberá pronunciarse sobre los daños cuya reparación se hubiere reclamado en la demanda civil y su pretensión reparatoria (artículo 342 del Código Procesal Penal), y expresamente el mencionado cuerpo de leyes expresa que “tanto en el caso de absolución como en el de condena deberá el tribunal pronunciarse acerca de la demanda civil válidamente interpuesta” (artículo 349 del Código Procesal Penal).

D.- OTRAS CONSIDERACIONES SOBRE RESPONSABILIDADES FUNCIONARIAS

Existen diversas normas dispersas que contemplan responsabilidades funcionarias de los empleados municipales. Citaremos, meramente a título ejemplar, las siguientes:

19. La Ley Nº 19.495 en su artículo 1º Nº 42 (Diario Oficial de 8 de marzo de1997), modificatorio de la Ley del Tránsito, establece: “Artículo 196 A. “Será castigado con presidio menor en su grado máximo a presidio mayor en su grado mínimo y las penas accesorias que correspondan el empleado público que abusando de su oficio: a) Otorgue indebidamente una licencia de conductor o boleta de citación o un permiso provisorio de conducir o cualquier certificado o documento que permita obtenerlos; b) Otorgue falsamente certificados que permitan obtener una licencia de conductor; c) Cometiere alguna de las falsedades descritas en el artículo 193 del Código Penal en

las inscripciones a que se refi eren los artículos 34, 35 y 39 de esta ley, en la certifi cación de ellas, o en el otorgamiento del padrón, y d) Infrinja las normas que la ley establece para el otorgamiento de placa patente”.

Estas normas generalmente se aplican a delitos cometidos por funcionarios municipales que laboran en las Direcciones del Tránsito o bien en los Juzgados de Policía Local, pero la ley para no limitar la esfera de su acción se refi ere a “empleado público”.

1. El Decreto Ley Nº 458 y sus modificaciones que fi jó la Ley General de Urbanismo y Construcciones dispone en su artículo 58: “Igualmente, el otorgamiento de patentes municipales será concordante con dicho uso del suelo. Las patentes, no regidas por normas especiales diversas, requerirán el informe previo favorable de la Dirección de Obras Municipales. El otorgamiento de patentes que vulneren el uso del suelo establecido en la Planificación urbana acarreará la caducidad automática de estas, y será causal de destitución del funcionario o autoridad municipal que las hubiere otorgado”.
2. El artículo 138 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 458 sanciona con pena de presidio menor en su grado máximo a presidio mayor en su grado mínimo al propietario, loteador o urbanizador que realice cualquiera clase de actos o contratos que tengan por finalidad última o inmediata la transferencia de dominio, tales como ventas, promesas de venta, reserva de sitios, adjudicaciones en lote o constitución de comunidades o sociedades tendientes a la formación de nivel poblaciones contraviniendo las normas que establecen los artículos 134 y siguientes del Decreto con Fuerza de Ley Nº 458 en cuanto a las obras de urbanizados, calles, instalaciones sanitarias y energéticas, con sus obras de alimentación y desagüe de aguas servidas y de aguas lluvias, etc.

[1] .- Véase la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley Nº 10.336, cuyo texto coordinado, sistematizado y refundido fue fijado por Decreto de Hacienda Nº 2421, publicado en el Diario Ofi cial de fecha 10 de julio de 1964.

[2] .- El texto refundido. coordinado, sistematizado y actualizado de la Ley Nº 18.695 fue fijado en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 1-19.704 Ministerio Interior publicado en el Diario Oficial de 3 de mayo de 2002.

[3] .- Artículos 5º letra c) y 63 letra f) de la Ley Nº 18.695.

[4] .- Artículos 14 y 63 letra c) de la Ley Nº 18.695.

[5] .- Artículos 56, 65 letra a) y 67 letra a) de la Ley Nº 18.695.

[6] .- Artículos 118 Constitución Política y 1º de la Ley Nº 18.695.

[7] .- Artículo 57 de la Ley Nº 18.695.

[8] .- Ley Nº 18.700. ¹⁰ .- Ley Nº 18.883.

[9] .- Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

[10] .- Ley Nº 19.653, sobre Probidad Administrativa.

[11] .- Ley Nº 19.880 sobre Procedimientos Administrativos.

[12] .- Ley Nº 19.886 sobre contratos administrativos de suministros y contratación de servicios.

[13] .- Artículo 13 de la Ley Nº 18.695.

[14] .- Artículo 14 de la Ley 18.695 y Ley Nº 20.033.

[15] .- Ley Nº 17.235, modificada por la Ley Nº 20.033.

[16] .- Decreto Ley Nº 3.063, modificado por la Ley Nº 20.033.

[17] .- Ley de Alcoholes, modificada por la Ley Nº 19.925.

[18] .- Artículo 56 de la Ley Nº 18.695.

[19] .- Artículo 63 letra e) de la Ley Nº 18.695.

[20] .- Artículo 63 letra f) de la Ley Nº 18.695.

[21] .- Artículo 56 y 65 letra a) de la Ley Nº 18.695. ²⁴ .- Artículo 65 letra c) de la Ley Nº 18.695.

[22] .- Artículos 27, 28, 30 y 31 de la Ley Nº 18.695.

[23] .- Artículo 56 de la Ley Nº 18.695.

[24] .- Artículo 63 letra c) de la Ley Nº 18.695.

[25] .- Artículo 63 letra d) de la Ley Nº 18.695. ²⁹ .- Ver artículo 65 de la Ley Nº 18.695.

[26] .- Artículo 81 de la Ley Nº 18.695, con el inciso agregado por el artículo 5 Nº 11 de la Ley Nº 20.033 de 1º de julio del 2005.

[27] .- El Reglamento Nº 234, de 6 de diciembre del 2004, de la Municipalidad de Santiago, sobre delegación de atribuciones y asignación de funciones alcaldicias, contempla en primer lugar al Administrador Municipal, con atribuciones amplísimas, especialmente en materias fi nancieras.

[28] .- Artículo 27 de la Ley Nº 18.695.

[29] .- Artículo 31 de la Ley 18.695.

[30] .- Por ejemplo, Reglamento Nº 234, de fecha 6 de diciembre de 2004, de la Municipalidad de Santiago.

[31] .- Artículo 29 de la Ley Nº 18.695.

[32] .- Ver, por ejemplo, instrucciones del Ministerio de Hacienda para la ejecución de los presupuestos públicos año 2004, pág. 147; e instrucciones Contraloría General de la República de 23 de Diciembre del 2003 Nº 3.

[33] .- Artículo 27 de la Ley Nº 18.695.

[34] .- Artículo 97 letra a) de la Ley Nº 18.883. ³⁹ .- Artículo 58 letra j) de la Ley Nº 18.883.

[35] .- En un principio hubo dudas respecto a si se aplicaba a los municipios, las que fueron disipadas por la Contraloría General de la República atendido lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley Nº 18.575.

[36] .- Artículo 1º de la Ley Nº 18.883.

[37] .- Artículo 1º de la Ley Nº 18.883.

[38] .- Artículo 134 de la Ley Nº 18.883.

[39] .- Artículo reemplazado, en la forma transcrita, por el artículo 29 de la Ley Nº

[40] .078, de 18 de diciembre de 1962.

[41] .- Artículos 233 y siguientes y 239 y siguientes del Código Penal.

[42] .- Matus Acuña, Jean Pierre. “Lecciones de Derecho Penal Chileno”. Editorial Jurídica de Chile, 2001.

[43] .- Etcheberry, Alfredo. “Derecho Penal. Parte Especial”. Editorial Jurídica de Chile, 1999.

[44] .- Vera Vega, Jaime Andrés. “El Delito de tráfi co de Infl uencias”. Ediciones Jurídicas, 2004.