Comentario de Jurisprudencia. Ana Brevis Lepe

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COMENTARIO DE JURISPRUDENCIA

Ana Brevis Lepe^[1]

“Procesadora INSUBAN Limitada contra Secretaría Regional

Ministerial de Salud de la Región Metropolitana”

Recurso de casación en el fondo

Sentencia de la Corte Suprema, de 25 de julio de 2017, pronunciada en los autos rol ingreso corte Nº 100.722-2016.

La reclamante Procesadora Insubam Limitada dedujo recurso de casación en el fondo contra la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago, que revocó la de primer grado que a su vez acogió parcialmente su reclamación contra la Resolución Nº 621, de 2 de enero de 2014, dictada por la Secretaría Regional Ministerial de la Región Metropolitana, que le impuso una multa de 170 Unidades Tributarias Mensuales.

Los hechos tienen origen en un accidente laboral en la citada empresa procesadora, que ocasionó lesiones a un trabajador cuando al proceder a calibrar una máquina raspadora de tripas sufrió el atrapamiento del dedo índice de su mano derecha entre los rodillos de la máquina. A raíz de ello, la Inspección Comunal del Trabajo de Santiago le cursó multas ascendentes a 40 y 60 Unidades Tributarias mensuales, y luego la Seremi de Salud inició en su contra un sumario sanitario que concluyó con la aplicación de una multa de 170 Unidades Tributarias Mensuales. Esta última sanción es la que se impugna en la acción de reclamación materia del recurso cuyo fallo ahora se analiza.

El referido recurso de la reclamante se funda en la supuesta errónea calificación jurídica de los hechos, mediante la infracción a los artículos 5º de la Constitución Política de la República y 14 Nº7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, toda vez que el principio non bis in ídem impediría, señala el reclamante, aplicarle a la empresa cualquier otra sanción fundada en los mismos hechos que ya fueron investigados y sancionados por la Inspección del Trabajo. Ello también al estimar que las normas infringidas establecen el marco jurídico aplicable del referido principio que se traduce en la prohibición de una sanción múltiple por un mismo hecho, en tanto se han cumplido los presupuestos de la identidad de hecho, la identidad de partes involucradas y el fundamento de la multa.

La Corte Suprema rechazó el recurso de casación en el fondo de la reclamante, de acuerdo a los argumentos que se analizarán a continuación.

En primer término, el fallo del Máximo Tribunal advierte que los jueces del fondo dejaron asentados los hechos materia de la infracción sanitaria y que consistieron en los siguientes: 1) No se observa en la máquina, señalética que indique el riesgo presente, como por ejemplo atrapamiento, y 2) Falta de procedimiento de trabajo seguro por escrito, que señale las tareas de ajuste y/o calibración de la máquina raspadora de tripas. Las normas que se tuvieron por infringidas fueron los artículos 3 y 37 del Reglamento sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Básicas en los Lugares de Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 594/99 del Ministerio de Salud.

Conforme a ello el Tribunal, en segundo término, expresa que los sentenciadores no han incurrido en un error de derecho, limitándose a aplicar la normativa que rige la situación materia de la reclamación. Así, señala que en la especie no concurre la triple identidad que configura el principio non bis in ídem, “puesto que hallándose limitado dicho instituto por las competencias particulares de los distintos órganos fiscalizadores, en la especie la autoridad sanitaria decidió sancionar a la empresa reclamante” por las infracciones descritas anteriormente. En cambio, sostiene la Corte, la Dirección del Trabajo multó a la reclamante por haber incurrido en la infracción consistente en 1) No registrar la jornada de trabajo el experto en prevención de riesgos y 2) No suprimir los factores de peligro en el lugar de trabajo. De ahí que el fallo concluya que ambas sanciones impuestas responden a circunstancias fácticas diversas.

Por otro lado, en tercer término, señala que de las disposiciones que rigen el actuar de las autoridades administrativas se desprende que “ambas autoridades proceden en resguardo y defensa de intereses y bienes jurídicos diversos”. En el caso de la Inspección del Trabajo se trata de velar “por la aplicación de las medidas necesarias para proteger eficazmente la vida y salud de los trabajadores”, en cambio el Servicio Nacional de Salud debe velar para que se “eliminen o controlen todos los factores, elementos o agentes del medio ambiente que afecten la salud, la seguridad y el bienestar de los habitantes de la nación en general…”.

En concordancia con lo anterior, la doctrina de este fallo sostiene que “ambas autoridades han intervenido en el caso en examen en ejercicio de sus atribuciones propias y en defensa de distintos bienes jurídicos, lo que permite descartar de plano la concurrencia en la especie de una infracción al invocado principio non bis in idem, conclusión que, por lo demás, se ve reforzada por lo establecido en el inciso cuarto del artículo 184 del Código del Trabajo, en cuanto prescribe que: “Corresponderá también a la Dirección del Trabajo fiscalizar el cumplimiento de normas de higiene y seguridad en el trabajo, en los términos señalados en el artículo 191, sin perjuicio de las facultades conferidas a otros servicios del Estado en virtud de las leyes que los rigen”.

La doctrina contenida en este fallo es consistente con la sostenida por la Corte Suprema en sentencias dictadas previamente, particularmente con dos de ellas^[2]. Así, se destaca la sentencia de 3 de octubre de 2016, pronunciada en los autos Rol Nº 43.460-2016, caratulados “Verdenova S.A. con SEREMI de Salud de la R.M.”^[3], que en síntesis sostuvo:

1. Ambas sanciones responden a circunstancias fácticas diversas.
2. En la especie no concurre la triple identidad que configura el principio non bis in ídem, pues dicho instituto se halla limitado por las competencias particulares de los distintos órganos fiscalizadores, por lo que nada obsta a que una empresa que ha sido sancionada por una autoridad administrativa pueda serlo por otro órgano de la Administración que actúa en ejercicio de sus propias atribuciones.

• De las disposiciones que rigen su actuar, ambas autoridades proceden en resguardo y defensa de intereses y bienes jurídicos diversos.

1. En consecuencia, resulta evidente que ambas autoridades han intervenido en ejercicio de sus atribuciones propias y en defensa de distintos bienes jurídicos, lo que permite descartar de plano la concurrencia de una infracción al invocado principio non bis in ídem.
2. Esta conclusión se ve reforzada por lo establecido en el inciso cuarto del artículo 184 del Código del Trabajo.

Como se observa de lo señalado, el asunto debatido que debió resolver la Corte en estos casos es si existía o no una vulneración al principio non bis in ídem al haberse sancionado a una misma empresa con multas aplicadas sucesivamente por dos autoridades administrativas distintas, derivadas ambas aparentemente de un único hecho que es el que dio origen a la fiscalización.

El principio non bis in ídem consiste en la prohibición de que una misma persona sea juzgada y/o sancionada dos veces por un mismo hecho^[4]. En el derecho chileno el principio no se encuentra consagrado a nivel constitucional en forma expresa, pero tiene sustento en la garantía del debido proceso legal establecida en el inciso 6º del artículo 19, Nº 3, del texto constitucional^[5], y también se entiende incorporado a nuestro derecho interno a través del artículo 5º de la Constitución Política del Estado al hallarse contemplado en los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentran vigentes, el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos, que consagran el principio exclusivamente en su dimensión procesal, esto es, como la prohibición a que un mismo hecho pueda ser objeto de procesos distintos (juzgamiento múltiple). Dichas expresiones de la consagración del principio, sin embargo, tienen aplicación exclusivamente en el ámbito jurídico penal⁶.

No obstante ello, en materia de sanciones administrativas la Corte Suprema en forma reiterada ha sostenido⁷ que la potestad sancionadora de la Administración admite un origen común con el derecho penal en el ius puniendi del Estado, por lo que le resultan aplicables los mismos principios, límites y garantías que en la Carta Fundamental se prescriben para el derecho punitivo, aunque ese traspaso haya de producirse con ciertos matices en consideración a la particular naturaleza de las contravenciones administrativas, tal como es sabido también lo ha señalado el Tribunal Constitucional. Así, el referido principio se ha entendido tradicionalmente como una prohibición o limitación absoluta del poder punitivo de condenar dos veces por un mismo hecho a quien resulta finalmente culpable o responsable de una determinada infracción,

los autos rol ingreso corte Nº 196-2009 (considerando 7º); de 25 de noviembre de 2013, pronunciada en los autos rol ingreso corte Nº 5.493-2013 (considerando 15º); y de 3 de agosto de 2017, pronunciada en los autos rol ingreso corte Nº 88.935-2016 (considerando 3º de la sentencia de reemplazo).

• Así, el artículo 14, Nº 7, del Pacto de Derechos Civiles y Políticos señala: “7. Nadie podrá ser juzgado por un delito por el cual haya sido condenado o absuelto por una sentencia firme…”; y el artículo 8º, Nº 4, de la Convención Americana de Derechos Humanos: “4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a un nuevo juicio por los mismos hechos”.
• Sentencia de la Corte Suprema, de 15 de abril de 2014, pronunciada en los autos rol ingreso corte Nº 558-2014 (considerando 9º); sentencia de la Corte Suprema, de 25 de mayo de 2015, pronunciada en los autos rol ingreso corte Nº 1.8232015 (considerando 7º); sentencia de la Corte Suprema, de 3 de agosto de 2016, pronunciada en los autos rol ingreso corte Nº 88.935-2016 (considerando 2º); sentencia de la Corte Suprema, de 25 de octubre de 2017, pronunciada en los autos rol ingreso corte Nº 24.422-2016 (considerandos 4º y 5º); y sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, de 9 de agosto de 2018, pronunciada en los autos rol ingreso corte Nº 6.537-2016 (considerando 15º).

o, más precisamente en el orden administrativo sancionador, para limitar la actuación administrativa evitando la aplicación indebida de una doble sanción, en la medida en que concurran ciertos presupuestos como la triple identidad de sujetos, de hechos o conductas y de fundamentos jurídicos^[6].

En lo que aquí nos concierne, se trata de un caso de concurrencia de facultades sancionadoras por parte de la Administración en que coexisten dos hipótesis infraccionales previstas en dos cuerpos normativos distintos, que originaron distintos procedimientos administrativos sancionatorios a cargo de diferentes órganos de la Administración. Es lo que en doctrina se ha denominado “frente intra-competencial” refiriéndose al caso en que concurren múltiples pretensiones sancionatorias de tipo administrativo, y particularmente en lo que se describe como el contexto “inter-procesal”, al concurrir dos o más instancias de persecución (sucesiva o simultáneamente)^[7]. En este escenario Mañalich señala que la aplicabilidad del principio non bis in ídem resulta mucho menos segura, especialmente porque las entidades encargadas de llevar a cabo la persecución e imponer sanciones pueden corresponderse con órganos administrativos sectorialmente competentes^[8]. En efecto, esto es lo que precisamente la Corte Suprema ha señalado en variados casos^[9] –como en el que se analiza– para determinar que no se configura una infracción al mentado principio el cual “se encuentra limitado por las competencias particulares de los distintos órganos fiscalizadores”, cuestión que importa un reconocimiento a la voluntad del legislador de prever simultáneamente dos o más sanciones administrativas susceptibles de ser aplicadas en un caso concreto por distintos órganos fiscalizadores en el marco de sus competencias particulares. Así lo ha señalado también la Contraloría General de la República en distintos dictámenes cuando coexisten diversos cuerpos normativos que entregan facultades de fiscalización y sanción concurrentes en un mismo caso a distintos órganos de la Administración, cada uno de los cuales puede actuar dentro del ámbito de competencias que el legislador les ha conferido^[10].

Las competencias particulares de los distintos órganos fiscalizadores se erigen entonces como un límite o piedra de tope para la aplicación del principio non bis in idem, de modo que, constatado que las sanciones impuestas por la Administración a través de sus distintos organismos fiscalizadores lo son en ejercicio de sus atribuciones legales y dentro del ámbito de sus competencias particulares no puede configurarse una vulneración a la prohibición de sanción múltiple.

Por otro lado, y ahora en relación a los presupuestos que hacen aplicable el principio, éste exige que nos encontremos frente a la conocida “triple identidad” en materia de sujeto, hecho o conducta y del fundamento jurídico de la sanción. Los aspectos discutidos y que los reclamantes han sometido a la resolución de los tribunales son si el origen de los procedimientos sancionatorios judicializados derivan de una misma conducta y/o si concurre el mismo objeto jurídico protegido por las normas de comportamiento o fundamento jurídico en la aplicación de la sanciones. De ahí que de determinarse que uno de estos dos elementos no se verifica, tampoco hay infracción al principio non bis in ídem.

En el caso en análisis y en otros que se citan en este comentario, la Corte además ha negado en forma contundente la existencia de la triple identidad estableciendo la falta de concurrencia de dos de sus requisitos. Así, observa que las circunstancias fácticas en que se sustentan los reproches administrativos impuestos por los distintos órganos de la administración son diversas, así como los bienes jurídicos protegidos en cada uno de los casos, cuestión que impide desde un doble ángulo sostener la vulneración a la prohibición de sanción múltiple.

Por último, cabe destacar que el legislador ha previsto en ciertos casos expresamente reglas que permiten la fiscalización e imposición múltiple de sanciones administrativas por diversos organismos que actúen en virtud de las facultades que les otorguen las leyes que los rigen, tales como el citado artículo 184 del Código del Trabajo, y el artículo 55 del

Decreto con Fuerza de Ley Nº2, de 1998, del Ministerio de Educación^[11].

Así las cosas, no solo la falta de verificación de los presupuestos que componen la denominada “triple identidad” será fundamental para descartar la alegación de una vulneración al principio non bis in ídem, sino también será un elemento determinante a considerar, la constatación de la coexistencia de diversos organismos fiscalizadores de la Administración cuya potestad es ejecutada en virtud de atribuciones legales propias y con competencias particulares de cada cual para fiscalizar y aplicar, sucesiva o simultáneamente, sanciones administrativas a los particulares, las que constituyen de acuerdo a la doctrina de la Corte Suprema revisada, un límite para configurar una infracción al principio non bis in ídem.

[1] ANA BREVIS LEPE. Abogada Asesora del Departamento de Estudios del Consejo de Defensa del Estado.

[2] Sentencia de la Corte Suprema, de 25 de mayo de 2015, pronunciada en los autos rol ingreso corte Nº 1823-2015 (considerando 7º); y sentencia de la Corte Suprema, de 3 de octubre de 2016, pronunciada en los autos rol ingreso corte Nº 43.460-2016 (considerandos 6º a 9º).

[3] Considerandos sexto, séptimo, octavo y noveno.

[4] MAÑALICH, Juan Pablo (2011). “El principio ne bis in ídem en el derecho penal chileno”. Revista de Estudios de la Justicia Nº15.

[5] Así, las sentencias de la Corte Suprema, de 24 de marzo de 2009, pronunciada en

[6] Ibíd.

[7] MAÑALICH, Juan Pablo (2011). Informe en derecho: “El principio ne bis in ídem en el derecho sancionatorio chileno”. Informe presentado en Requerimiento de la Fiscalía Nacional Económica contra Tecumseh Do Brasil Ltda. y otro, rol Nº 20710 del Tribunal de la Libre Competencia, pp. 61-64.

[8] Ibíd., p. 64.

[9] Sentencia de la Corte Suprema, de 12 de noviembre de 2010, pronunciada en los autos rol ingreso corte Nº 5.294-2010 (considerandos 2º 3º); sentencia de la Corte Suprema, de 20 de diciembre de 2011, pronunciada en los autos rol ingreso corte Nº 6235-2009 (considerando 3º); sentencia de la Corte Suprema, de 25 de mayo de 2015, pronunciada en los autos rol ingreso corte Nº 1.823-2015 (considerando 7º); y sentencia de la Corte Suprema, de 3 de octubre de 2016, pronunciada en los autos rol ingreso corte Nº 43.460-2016 (considerandos 6º a 9º).

[10] Dictamen Nº 25.081, de 24 de abril de 2013; Dictamen Nº 298, de 3 de enero de 2014; y Dictamen Nº 29.238, de 24 de abril de 2014.

[11] El artículo 55 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 2, de 1998, señala: “El control y supervigilancia del cumplimiento de las leyes sociales, previsionales y de salud respecto del personal que se desempeñe en los establecimientos subvencionados, será de competencia de los organismos que existen sobre la materia, sin perjuicio de las atribuciones de la Superintendencia de Educación”.