LA PROBIDAD EN SERIO: NOTAS CRÍTICAS A LOS FALLOS DICTADOS EN LAS CAUSAS ROL 2.878, DE 2018, Y ROL 2.842, DE 2018, DE LA CORTE SUPREMA. José Ignacio González González

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LA PROBIDAD EN SERIO: NOTAS CRÍTICAS A LOS FALLOS DICTADOS EN LAS CAUSAS ROL 2.878, DE 2018, Y ROL 2.842, DE 2018, DE LA CORTE SUPREMA

José Ignacio González González¹

RESUMEN: El presente trabajo tiene como objetivo formular una crítica desde el parámetro dogmático, desarrollado en sus vertientes doctrinaria y jurisprudencial, a la tesis interpretativa que ha dado la Corte Suprema al artículo 96 de la Ley N° 10.336, de cara a obtener una correcta interpretación de la normativa, una aplicación lógica de las instituciones jurídicas pertinentes, y la debida salvaguardia de la certeza y seguridad jurídica a que deben aspirar las sentencias del máximo Tribunal.

PALABRAS CLAVES: Juicio de Cuentas – Corte Suprema – Facultades oficiosas.

I. Antecedentes

El 31 de enero de 2019 la Corte Suprema pronunció sentencia en las causas rol 2.842 y rol 2.878, ambas de 2018, en el marco de sendos recursos de queja planteados en contra de dos fallos dictados por los ministros del Tribunal de Cuentas de segunda instancia de la Contraloría General de la República.

Los fallos analizados inciden en reparos realizados por la citada

Entidad de Control a funcionarios de las municipalidades de Temuco y Victoria, los que autorizaron, mediante su suscripción, los decretos que determinaron el pago de sumas relacionadas con el incremento previsional establecido en el artículo 2º del decreto ley Nº 3.501 de 1980 a servidores de ambas entidades edilicias, aplicando una base de cálculo errada debido a la inclusión de asignaciones que no se encontraban afectas.

El arbitrio de queja se dedujo en representación de los funcionarios que tenían la calidad de cuentadantes en los juicios de cuenta individualizados en contra de los Ministros del Tribunal de Cuenta de segunda instancia, a quienes se les atribuyó haber incurrido en falta o abuso grave al confirmar la sentencia dictada por el Juzgado de Cuentas de primer grado, que acogió los reparos en contra de los actores y que dispusieron, en definitiva, la obligación de restituir al erario público la suma de $207.281.794.

Los fallos del precitado tribunal acogieron los reparos y desecharon las defensas de los cuentadantes señalando que se encontraba acreditado que las referidas municipalidades pagaron indebidamente el incremento previsional mediante decretos de pago suscritos por los funcionarios demandados, y que aplicaron una base de cálculo que incluyó asignaciones que no se encontraban afectas a imposiciones al 28 de febrero del año 1981, de modo que los servidores municipales que recibieron esos pagos no gozaban del beneficio establecido en la ley ².

Ahora bien, formulada que fuera la alegación de caducidad, esta se desechó en atención a que el reparo –en ambos casos– tuvo su origen en un proceso de fiscalización de diversas municipalidades que concluyó con un Informe Final Consolidado, en el que se certificó la recepción de las cuentas para su examen, y se formularon los correspondientes reparos antes del vencimiento del plazo de un año que prevé el artículo 96 de la ley 10.336.

II. Doctrina

Planteada la cuestión vía recurso de queja, la Corte Suprema, desestimando el arbitrio mencionado, hizo uso de las facultades oficiosas que le confiere el artículo 541 del Código Orgánico de Tribunales — en adelante COT—, y resolvió dejar sin efecto los fallos expuestos, centrando su atención en la aplicación que se hace del artículo 96 de la ley 10.336, que establece la caducidad del reparo.

Es así como sustentó la tesis de que el reparo es un acto administrativo híbrido, toda vez que con él se afina el proceso de rendición de cuentas a la Contraloría General de la República y, a su turno, el mismo inicia el juicio de cuentas, teniendo en este caso el carácter de demanda, lo que determina que una vez presentado, se confiera traslado a los funcionarios afectados-demandados.³

Así, a juicio del máximo tribunal, para resolver la materia se debía atender al carácter especial del reparo que, como se dijo, es un acto administrativo que cierra el período de examen de cuenta y a la vez equivale —procesalmente— a la demanda con que se inicia el juicio de cuentas. Lo anterior dado que en su carácter de acto administrativo de efectos particulares, de conformidad con lo establecido en el artículo 45 de la ley 19.880, debía ser notificado al afectado.

Asimismo, como demanda inserta en el juicio de cuentas, debía ser notificada según lo establece el artículo 108 de la ley 10.336. En la especie, la autoridad comunicaría el reparo sólo cuando fuera notificado en el juicio de cuentas, quedando en ese momento no sólo trabada la litis, sino que afinado el acto administrativo que determinaba el rechazo de la cuenta.

Es por tal razón que, a juicio de la Corte, el referido reparo no sólo debió ser presentado dentro del plazo de un año, sino que además debió ser notificado dentro de ese tiempo, pues su eficacia, en cuanto acto administrativo terminal del procedimiento de examen de cuentas, así lo determinaba.

III. Análisis crítico

1. Sobre el Juicio de Cuentas. Preámbulo

Como cuestión preliminar –y sobre la base de la normativa constitucional y legal que regula la materia– debe entenderse el juicio de cuentas como un procedimiento contencioso-administrativo que tiene por objeto la fiscalización de la percepción de rentas y la inversión de los fondos por parte del Fisco y sus instituciones. Junto con ello, tiene por finalidad comprobar la veracidad y fidelidad de las cuentas, la autenticidad de la documentación respectiva y la exactitud de las operaciones aritméticas y de contabilidad.

Este procedimiento se inicia por la Contraloría General como consecuencia del Examen de Cuenta que dicho organismo debe efectuar por mandato de la ley, cuando estima que una cuenta no ha sido rendida o presentada a su revisión en forma legal. De este modo, los posibles pronunciamientos que pueden originarse del examen de cuentas pueden consistir en la formulación de observaciones, del finiquito de la cuenta revisada o del reparo de la misma.⁴ 

Así pues, este último constituye demanda formulada por el Jefe de División —nivel central— o el Contralor Regional que corresponde ante el juez de primera instancia, que será el Subcontralor, el que conferirá traslado al cuentadante o demandado. Luego, la iniciación del juicio de cuentas estará dada por la interposición de la demanda y su correspondiente notificación, que se realizará conforme a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil.⁵

2. Sobre la caducidad. Dilema esencial

Planteada así la cuestión, resulta menester examinar la procedencia de la caducidad, estableciendo la naturaleza jurídica del plazo previsto al efecto por la ley, e intentando esbozar una respuesta a la pregunta acerca de si basta con presentar el reparo en el plazo de un año o si, además, es indispensable notificarlo al cuentadante.

Pues bien, como primera cuestión el artículo 96, inciso primero, de la ley 10.336 dispone en términos palmarios que “toda cuenta será examinada, finiquitada o reparada en un plazo que no exceda de un año, contado desde la fecha de su recepción por la Contraloría”.

Agrega el inciso siguiente, en términos categóricos, que “vencido” este plazo, “cesará” la responsabilidad del cuentadante y la que pueda afectar a terceros, sin perjuicio de las medidas disciplinarias que corresponda aplicar a los funcionarios culpables del retardo, y de las responsabilidades civil y criminal, que continuarán sometidas a las normas legales comunes6, añadiéndose que el precitado plazo se contará –respecto de las cuentas que se examinan directamente en los Servicios– desde la fecha en que oficialmente hayan sido recibidas por el funcionario de la Contraloría encargado de su examen.

3. Un análisis desde la dogmática

Un aspecto a despejar de modo preliminar es aquel que nos lleva a deslindar las nociones de prescripción y de caducidad en relación con la figura establecida por el artículo 96 de la ley 10.336.

En este orden de ideas, un examen del tenor literal del texto en estudio nos revela que se trata de la institución de la caducidad. Se funda esta afirmación en las circunstancias de que el texto legal versa sobre un término que es perentorio –“plazo que no exceda de un año”– a cuyo vencimiento vincula una inexorable consecuencia: “vencido este plazo, cesará la responsabilidad del cuentadante”. Así pues, el carácter imperativo del último término antes descrito, nos revela un efecto ipso iure⁶, demostrativo de una idea de sanción a la inactividad de la Contraloría General dentro de un plazo prefijado, pero más importante aún es que revela un fin de utilidad pública que le da sustento.⁷

Ahora bien, desde un parámetro civil y procesal civil –y a falta de una regulación autónoma de dicha institución dentro de nuestro derecho público– el tratamiento que ha recibido la caducidad en nuestro ordenamiento puede sintetizarse en que, básicamente, habrá presupuestos tasados por ley a cuyo acaecimiento se vinculará un efecto preciso, de carácter extintivo. Un importante autor nacional ha señalado a este respecto que “a veces se contemplan en ella casos de derechos o facultades que se conceden por cierto tiempo o exigiéndose la actuación del titular dentro de un lapso, de forma que por el solo transcurso de ese tiempo esos derechos o facultades se extinguen”, añadiendo que “[e]n esos casos, la única forma de conservar el derecho es ejercitándolo y si se deja de hacerlo, muere inexorablemente, sin poder prolongarse”.9

De esta manera, el profesor Ramón Domínguez Águila, citando a Gómez Corraliza, la define como “aquella figura que determina, de modo automático e inexorable, la extinción de ciertos derechos, poderes o facultades, si no se realiza un acto específico dentro del plazo fijado a tal efecto por la ley”.⁸⁹¹⁰

Su fundamento, como se aprecia, radica en la seguridad y certeza jurídica.¹¹ Y una de las notas más características que la diferencia de la prescripción extintiva –además de no admitir la interrupción ni la suspensión– es que opera de pleno derecho, siendo suficiente para obstar a sus efectos el solo ejercicio del derecho dentro del plazo prefijado, sin necesidad de notificación ni de formas especiales, pues se admitirá cualquier acto judicial tendiente a obtener el reconocimiento del derecho.¹²¹³

4. La tesis de la Corte Suprema. Examen crítico

4.1. De acuerdo al razonamiento del máximo Tribunal, la ley distingue dos materias que, si bien son distintas, se encuentran indisolublemente ligadas: a) Examen de Cuentas y b) el Juicio de Cuentas.

Es así como al sostener que el reparo es un “acto administrativo híbrido”, a él conecta la necesaria consecuencia de que, una vez presentado, se provea el traslado a los funcionarios afectadosdemandados, todo lo cual lo circunscribe al lapso perentorio de un año.

4.2. El precedente que fija el máximo Tribunal —en esta ocasión, y a propósito de la integración del momento— hallaría fundamento en el supuesto de que si se permitiera a la autoridad administrativa alterar, sea ampliando o reduciendo ese lapso anual, se produciría una disposición ilegal de uno de los aspectos mismos de la potestad de examen de cuentas, que en esta parte queda al margen de cualquier posibilidad de alteración discrecional por parte del órgano administrativo.

4.3. En el mismo sentido se ha pronunciado –en ciertas oportunidades– la Contraloría General de la República, sosteniendo que el plazo de caducidad de un año que contempla el artículo 96 de la ley N° 10.336, opera de pleno derecho, extinguiéndose la acción para hacer efectiva la responsabilidad pecuniaria del cuentadante por el solo transcurso de dicho término, debiendo dentro del mismo notificar el reparo.16 ¹⁴

4.4. Planteadas así las cosas, se tiene que la Contraloría General posee el plazo perentorio de un año para examinar las cuentas a contar de su recepción, a cuyo vencimiento cesa la responsabilidad administrativa¹⁵del cuentadante. Reparada la cuenta, se inicia el juicio. En su tramitación se observarán las normas procesales de la ley 10.336, y supletoriamente las del juicio ordinario del Código de Procedimiento Civil.

4.5. Hasta ese punto, el sentido de la ley es claro. Es pues la preclusión¹⁶¹⁷ la que ha cerrado el camino a la Entidad de Fiscalización. La lógica del sistema se perturba al adicionar un elemento integrante de las Disposiciones Comunes a todo Procedimiento, y que obedece al principio establecido en el artículo 38 del Código de Procedimiento Civil, que —siguiendo aparentemente la lógica constitucional— buscaría resguardar la garantía del emplazamiento.

A nuestro entender, y según se reflexionará en párrafos subsiguientes, la tesis de la Corte Suprema adiciona al supuesto legal un nuevo requisito, consistente en que el reparo debe ser notificado personalmente al funcionario o, si este no es habido, por cédula, según lo dispone el artículo 108 de la ley antes citada. En nuestro concepto, dicha exigencia deriva de una interpretación errónea de la regla legal contenida en el ya citado artículo 96. Además, confunde el campo de aplicación de los principios de control y el de probidad —materializados en el deber de examinar cuentas— con lo que es la aplicación de la garantía del racional y justo procedimiento.

5. Reflexiones en torno al recurso de queja y su incidencia en la cuestión

5.1. Desde otro enfoque, el mérito de los antecedentes no permitió concluir que los jueces recurridos, al decidir como lo hicieron, hayan realizado alguna de las conductas que la ley reprueba y que sería necesario reprimir y enmendar mediante el ejercicio de las atribuciones disciplinarias propias del recurso de queja, toda vez que resolvieron en el sentido expresado en lo dispositivo del fallo haciendo uso de su facultad de interpretar las disposiciones legales atinentes al caso. Por lo anterior, la desestimación del recurso de queja no merece reproche.

5.2. La tesis asentada en la jurisprudencia de la Corte Suprema es que el proceso de interpretación legal efectuado por sentenciadores del grado en cumplimiento de su cometido no puede ser revisado mediante el recurso de queja, porque constituye labor fundamental, propia y privativa de ellos. En un sentido ilustrativo, cabe citar la sentencia recaída en causa rol 12.630, de 2013, de 8 de enero de 2014, en la cual se sostiene que el recurso de queja no ha sido instituido para corregir eventuales errores de interpretación y provocar así nueva revisión de asunto para llegar a un pronunciamiento de tercera instancia, añadiendo que aunque pueda ser discutida e incluso equivocada la tesis jurídica sustentada por los recurridos, ello no basta para que la Corte Suprema haga uso de sus facultades disciplinarias.¹⁸¹⁹

5.3. Ahora bien, el examen jurisprudencial de la aplicación que ha hecho la Corte Suprema de las facultades oficiosas enmarcadas en el recurso de queja, en los últimos 8 a 10 años, nos revela como tendencias que, si bien el principio es la desestimación del arbitrio procesal para la salvaguardia de la independencia del juez del grado y la no alteración del proceso por la vía de una nueva interpretación de la normativa aplicable, ello no ha obstado a que para remediar las faltas o abusos –ojo: no graves– se acometa a una labor propiamente jurisdiccional.

5.4. Así, al ser desestimado un recurso de queja, se recurre a la prerrogativa contemplada en el artículo 541 del COT a objeto de corregir la falta o abuso, la cual más allá de lo disciplinario, desemboca también en una labor jurisdiccional. Los supuestos que dan lugar a dicha actuación oficiosa se bifurcan en dos líneas de razonamiento: la existencia de errores procedimentales23 que son relevantes a efectos de los resultados del proceso, y la constatación de la privación a una parte del derecho a tutela judicial efectiva24, cuyo sustento jurídico fundamental está en el artículo 19 número 3, inciso sexto, de la Constitución Política.

5.5. Lo anterior nos revela que tratándose de un recurso de carácter esencialmente disciplinario, y no menos jurisdiccional, este se centra en el actuar de l juez, por lo que es relevante para este poder distinguir entre lo que constituye un error de aplicación, y una falta o abuso.²⁰ Y esto importa a efectos de guardar sujeción con la premisa doctrinaria y jurisprudencial que establece que dicho recurso no ve errores de interpretación o de aplicación del derecho.

5.6. Sobre el ejercicio de las facultades oficiosas en el marco del recurso de queja —artículos 545 y 541 del COT— la ministra señora Gloria Ana Chevesich sostuvo, en un interesante voto disidente, que “en su concepto, dicha forma de actuar en sede disciplinaria requiere, necesariamente, cuando está concernida a la dictación de resoluciones de carácter jurisdiccional, que los jueces las hayan emitido incurriendo en falta o abuso grave, o sea de mucha entidad o importancia”²¹.

5.7. Ante este escenario cabe preguntar cuál es el límite de las facultades oficiosas del máximo tribunal, pues a partir del hecho que los jueces recurridos no incurrieron en inconducta alguna que diera mérito para corregir lo resuelto, no se ve de qué modo pueda la Corte Suprema —vía facultades oficiosas del artículo 541— modificar lo resuelto basándose en una diversa interpretación del derecho, lo cual según es sabido es facultad soberana del tribunal de la instancia.

5.7.1. Esto último adquiere especial relevancia de cara a las siguientes particulares consideraciones:

En primer término, y tal como lo caracteriza cierta doctrina, el arbitrio en estudio se trata de un recurso sometido a un procedimiento rápido que permita sancionar y remediar la falta o abuso grave, y en dicho carácter, “no ha sido instituido para corregir simples errores de interpretación, sino, como lo ha dicho la Corte Suprema, para corregir una resolución que contenga un error grave y notorio, y no una simple diferencia de apreciación de aquéllas meramente discutibles, ni un equívoco leve o difícil de encontrar”.²²

En segundo lugar, que la facultad de interpretación de la normativa que asume la Corte Suprema desemboca en la exoneración de responsabilidad administrativa de funcionarios públicos que, faltando a su deber de diligencia en el cuidado de recursos públicos cuya tenencia se les atribuyó, permitieron el desembolso de más de $200.000.000, torciendo con ello la competencia constitucional y legalmente atribuida a un específico tribunal de la República, como es el Tribunal de Cuentas.

En tercer término, lo relacionado con la coherencia procesal, pues es un hecho conocido que del mismo Tribunal han emanado —sobre el mismo tema— pronunciamientos en diversas orientaciones. De este modo, si bien en las causas rol 2.842 y rol 2.878, ambas de 2018, se ha pronunciado en el sentido que criticamos, también se ha dictado, en la causa rol 12.668, del mismo año —y tan solo un día después de los fallos objeto de análisis— una sentencia que, adoptando la tesis de la caducidad, sostiene en lo medular que “el término contenido en el artículo 96 de la ley 10.336 debe ser entendido como de caducidad, al ser perentorio, improrrogable e ininterrumpible, características que se infieren claramente de la norma referida cuando ella atribuye al “vencimiento” del plazo una consecuencia necesaria consistente en el “cese de la responsabilidad del cuentadante”, sin excepciones ni matices”.²³

5.8. A mayor abundamiento, lo reflexionado acerca del recurso de queja debe entenderse en el marco del sentido que le atribuye la reforma operada por la ley 19.374, de 1995, por cuanto con ella se buscó limitar el uso abusivo del precitado medio de impugnación, el cual de ser un recurso de carácter esencialmente disciplinario –aunque no por ello menos jurisdiccional²⁴–, comenzó a restarle justificación a la existencia de una Corte Suprema como corte de casación.²⁵ Y es que, en efecto, tal cual se configura hoy la aplicación de las facultades discrecionales del artículo 541 del COT, se está permitiendo al máximo tribunal, tal cual ocurría antes de la citada reforma, dejar sin efecto resoluciones judiciales bajo la premisa de contener faltas o abusos –aunque no graves– que estarían implicando que la Corte se esté atribuyendo, de hecho, un poder decisional muy amplio, sin contornos fijos establecidos en la ley y que estarían desembocando en fallos de justicia o equidad antes que de derecho.²⁶

5.9. Por último, conviene traer a colación una de las conclusiones que esboza don Eugenio Valenzuela Somarriva²⁷, las que si bien están referidas al deterioro experimentado por el recurso de casación en el fondo frente al recurso de queja a principios de la década de 1990, son plenamente extrapolables —al tiempo presente— respecto al uso que se está haciendo por parte del máximo tribunal del arbitrio de queja y las facultades oficiosas que le asisten. De este modo, respecto a la facultad oficiosa como subsidio al rechazo del recurso: i) ha tenido un alcance tan amplio e injustificado que ha distorsionado totalmente el sistema y que otorga a la Corte mayor discrecionalidad en la resolución de los asuntos y exige, paradojalmente, menor fundamentación en sus fallos; y ii) sirve de agravante el funcionamiento de la Corte Suprema en cuatro salas, sin que exista un mecanismo para que se pueda uniformar la jurisprudencia en aquellos casos en que de este funcionamiento deriven fallos contradictorios.

6. A modo de reflexiones finales

6.1. Es principio de derecho público asentado el que los funcionarios públicos deben adoptar las medidas de cuidado y resguardo necesario respecto de los bienes del Fisco, y son responsables de toda pérdida o deterioro que en estos se produzcan imputables a su culpa o negligencia.

6.2. La interpretación de la Corte Suprema sitúa su enfoque en la naturaleza del reparo, deslindando su carácter de acto administrativo terminal de aquel que lo define como acto procesal.

Así las cosas, y tratándose el reparo de un acto asimilable a la demanda en juicio de cuentas, su interposición determinaría la necesidad de proveer traslado a los funcionarios demandados, por lo que dentro del plazo de caducidad de un año predispuesto por el artículo 96 de la ley

10.336, se comprendería también la necesidad de notificarlo.

6.3. Dicha distinción, de evidentes efectos prácticos, carece de asidero en la ley, y confunde el deber constitucional de examinar cuentas —fiscalización— basada en el principio de control y el de probidad, con la aplicación de la garantía del racional y justo procedimiento consignada en la Constitución Política del Estado.

Y es que si bien en un caso se verían supuestamente afectadas garantías de orden procesal al reprocharse la oportunidad del emplazamiento, en el otro supuesto, dicha actuación oficiosa de la Corte Suprema transgrediría otros dos principios rectores de la institucionalidad: el del control y el de probidad, artículos 6°,7°, 8° inciso primero, 99 y 100, todos de la Constitución Política.

6.4. De esta manera, al claro tenor de la regla de oportunidad prevista en el citado artículo 96 de la ley 10.336 –que junto con establecer un hito de certeza jurídica, viene a sancionar con la caducidad la inactividad de la Contraloría General– se adiciona un requisito no establecido, cual es el de notificar a los funcionarios implicados el reparo en su contra. Se desvirtúa así el efecto propio de la institución de la caducidad, y se crea derecho allí donde la norma no exhibe vacíos ni exige, por ende, su integración.

6.5. En torno a esto último, es menester reconocer –de una parte– que dicha tesis pregonada por el máximo tribunal se afinca en el afán de evitar caer en la discrecionalidad de la Contraloría General en orden a emplazar a los afectados en un lapso indeterminado, lo cual de cara a las garantías procesales mínimas que ordena la Constitución Política, resultaría a lo menos reprochable.

Pero lo cierto es que, hasta aquí, se discurre sobre la base de un supuesto: el peligro que envuelve la discrecionalidad.

Sin embargo, de otro lado, caemos en la preocupante situación que implica un plazo de caducidad breve y perentorio que, tal cual ocurrió en los casos comentados, viene a beneficiar a funcionarios cuyas cuentas rendidas –hechos concretos, que no supuestos– merecieron reproches, y cuya responsabilidad, a lo menos administrativa, fue eximida. Y es que esta exoneración ocurrió no en virtud de ley, sino de un fallo basado en el ejercicio de atribuciones oficiosas, discrecionales, de un tribunal superior.

6.6. Sobre este punto, es útil considerar que el especialísimo régimen de responsabilidad de estos funcionarios públicos ya es lo suficientemente breve, a efectos de buscar subterfugios de orden procesal para rigidizarlo más aún.

Desde cierto parámetro, pudiera haber una situación de desigualdad o desequilibrio en la aplicación del régimen de responsabilidad disciplinaria y patrimonial que, en lugar de denotar una cierta relevancia en atención al bien jurídico protegido, establece una diferencia que favorece la pronta exoneración de cierto grupo –funcionarios públicos con deber de tenencia y administración de recursos públicos– en relación a otro grupo mucho mayor, que carga con el régimen común de responsabilidad patrimonial: la ciudadanía.

Se dificultan con ello las posibilidades de fiscalización del Ente Contralor.

6.7. El Tribunal de Cuentas de segunda instancia, en el ejercicio de su jurisdicción, hace uso de las facultades de interpretar las disposiciones legales atinentes al caso; de este modo, no se aprecia falta o abuso grave que amerite el ejercicio —por parte de la Corte Suprema— de atribuciones disciplinarias tendientes a enmendar el fallo reprochado.

Así las cosas, no se entiende el que la Corte Suprema, haciendo uso de las facultades oficiosas que le confiere el artículo 541 del COT, deje sin efecto las sentencias citadas, basándose en una diferente interpretación del artículo 96 de la ley 10.336: creemos que se estatuye en una suerte de tribunal de tercera instancia. Y esto no se aviene con el sentido que tienen las facultades del precitado artículo 541, por cuanto se introducen medidas que —en el hecho— implican acoger, indirectamente, un recurso de queja, eludiendo así las potestades de interpretación del tribunal reclamado, en las cuales este es soberano.

6.7.1. Esto, fuera de significar una incoherencia procesal, envuelve una infracción misma al diseño y distribución de competencias atribuidas por el Constituyente, así como un exceso del máximo tribunal al hacer de las precitadas facultades oficiosas una suerte de casación encubierta, pero con la particular nota de que lo hace por una causal o por motivos diversos, abiertos a su discreción.

6.8. El supuesto riesgo de que si se permitiera a la autoridad administrativa alterar ese lapso anual, conllevaría una disposición ilegal de uno de los aspectos mismos de la potestad de examen de cuentas, ha servido para complementar la exigencia legal añadiendo una más que, finalmente, introduce un factor perturbador en la lógica de la caducidad, además de que plantea un reproche al tribunal por cuanto se basa en un supuesto, riesgo o pronóstico para ejercer las criticadas facultades oficiosas.

6.9. En verdad, en esto subyace una cuestión de principios, y de su adecuada o inadecuada aplicación. La salvaguardia de la garantía del racional y justo procedimiento demanda —a nuestro juicio, y de acuerdo a la jurisprudencia judicial citada²⁸— una solución judicial cuando se conculcan garantías como el derecho al juez natural, o se limita el derecho a accionar; sin embargo, pretender cautelar la corrección legal del emplazamiento cuando, en el hecho, los funcionarios demandadosafectados no pueden menos que saber, o a lo sumo pálidamente sospechar el acto de reparo, implica una actuación caprichosa, máxime si se trata del establecimiento de una institución como la caducidad, la cual, de la sola lectura de la norma examinada, revela su aplicabilidad.

En otros términos, el afán por salvaguardar una garantía procesal como el emplazamiento necesariamente ha de adaptarse a las circunstancias y naturaleza de cada cosa, cediendo ante otros principios que subyacen,

y que también tienen fuente constitucional, como el de control y el de probidad, cuyo resguardo es resorte esencial de la Contraloría General de la República.

6.10. Una manifestación de dichos principios de derecho público –que aquí subyacen– aflora cuando se analiza la cuestión del ejercicio de la acción.

Así pues, sabido es que la acción es un derecho potestativo cuyo ejercicio depende exclusivamente de su titular; luego, si nadie puede ser obligado a ejercitar una acción —reparo o demanda para el presente caso— ¿cómo se explica el que la ley 10.336, en su artículo 96, establezca que al vencer el plazo “cesará” la responsabilidad del cuentadante, y ello sea sin perjuicio de las medidas disciplinarias que corresponda aplicar a

los funcionarios culpables del retardo? La respuesta, en nuestro concepto, radica en dichos principios subyacentes, y que revelan un interés público en accionar en el plazo perentorio, máxime si se considera que se trata de un lapso relativamente breve que –junto con otorgar certeza jurídica a favor del cuentadante– también fija un plazo brevísimo a efectos de determinar su responsabilidad disciplinaria y patrimonial.

6.11. Conviene destacar que la tesis analizada, que fundamentó el ejercicio de facultades oficiosas por parte del máximo tribunal, fue acordada con el voto en contra del ministro señor Sergio Muñoz Gajardo, quien fue del parecer de no ejercer tal facultad, toda vez que, a su juicio, el plazo previsto en el artículo 96, es un plazo de caducidad y, como tal, basta la sola presentación del reparo para tener por cumplida la exigencia que determina el cese de inactividad.

Esta disidencia guarda coherencia con la naturaleza jurídica de la caducidad y con el rol que cabe al jurisdicente de cara a las atribuciones oficiosas del recurso de queja.

6.12. Lo lógica no es democrática. De este modo, el término contenido en el artículo 96 de la ley 10.336 debe ser entendido como uno de caducidad, ya que de la sola lectura de la regla legal examinada se obtiene el carácter perentorio, improrrogable e ininterrumpible del mismo, lo cual se ve confirmado al atribuir a su vencimiento una consecuencia inexorable consistente en el cese de la responsabilidad del cuentadante, sin excepciones ni matices de ninguna índole.²⁹

Dicho de otra manera, en derecho las cosas son lo que son. Si el sentido de la ley es claro, no puede desatenderse su tenor literal, menos para adicionar requisitos por vía pretoriana que vengan a perturbar la naturaleza de la institución jurídica que allí se establece.

6.13. A mayor abundamiento, respecto al uso de las facultades oficiosas conferidas en el marco de la superintendencia correccional atribuida a la Corte Suprema, es dable no olvidar el deber de coherencia procesal que asiste a los magistrados, cuya afectación a través de sentencias contradictorias o de interpretaciones caprichosas, afecta los valores constitucionales de igualdad y seguridad jurídica como categorías fundamentales del Estado de Derecho.³⁰

6.14. Y es que, con relación a los juicios de cuenta en que inciden conviene recordar que –guste o no– los funcionarios públicos tienen sus remuneraciones fijadas por ley, y ello implica que queda proscrita toda tentativa de procurarse ingresos por vías no contempladas en el ordenamiento jurídico. Su contravención pugna de frente con el principio de legalidad, la buena fe y el de probidad.

Bibliografía

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Jurisprudencia

Judicial

_____ Fallo de la Corte Suprema, de 31 de enero de 2019, recaído en causa rol 2.8422018 (Recurso de queja).

_____ Fallo de la Corte Suprema, de 31 de enero de 2019, recaído en causa rol 2.8782018 (Recurso de queja).

_____Fallo de la Corte Suprema, de 1 de febrero de 2019, recaído en causa rol 12.6682018 (Recurso de queja).

Administrativa

_____ Dictamen N° 78.600, de 1971,

_____ Dictamen N° 37.530, de 1977,

_____ Dictamen N° 16.846, de 2001,

_____ Dictamen N° 974, de 2005, _____ Dictamen N° 26.868, de 2007, _____ Dictamen N° 23.785, de 2010.

Revistas

Revista de Derecho, Universidad de Concepción. “El Recurso de Queja”, Oberg

Yáñez, Héctor y Sepúlveda Rivas, Flora, en N° 196, año LXII (Jul-Dic, 1994), pág. 9.

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JOSÉ IGNACIO GONZÁLEZ GONZÁLEZ. Abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Concepción. Abogado informante de la Contraloría General de la República (Sede regional Biobío).

En verdad, las posibilidades de accionar que tiene el Estado no se agotan en el acto de reparo efectuado por la Contraloría dentro del plazo de caducidad de un año, tal como lo contempla el especialísimo régimen de responsabilidad disciplinaria y civil extracontractual aplicable a los servidores públicos vía expediente procesal

Motivo 5º de la decisión de actuar de oficio en ambas sentencias analizadas.

CALDERA DELGADO 1980, pág. 37.

Cabe tener presente, a propósito de las formas de iniciación del juicio de cuentas, que la jurisprudencia contralora precisa que este puede comenzar a partir del reparo en que concluye un examen de cuentas o del reparo constituido por las conclusiones de un sumario. Frente a ambas hipótesis procede aplicar las normas sobre caducidad. En este sentido, la jurisprudencia contralora ha establecido que “[p]rocede aplicar normas sobre caducidad de ley 10336 art/96, aplicables en casos de rendición de cuentas, respecto de reparos derivados de sumarios administrativos incoados por propia contraloría o por los servicios respectivos, porque según ley 10336 art/129, que importa una verdadera ficción legal, las conclusiones de un sumario administrativo

Aquí se refleja lo comentado por don Emilio Rioseco Enríquez al señalar que “[l] o que da fisonomía a la caducidad es la circunstancia de tratarse de un plazo fatal, generalmente breve, dentro del cual si el derecho no se ejerce se extingue ipso jure”. RIOSECO ENRÍQUEZ 2019, pág. 49.

Respecto al interés público y de seguridad jurídica que inspiran la institución, ha señalado un importante autor nacional que “[e]l legislador recurre a ella cada vez que desea que determinadas situaciones jurídicas se consoliden definitivamente en los términos, generalmente breves, que establece”, añadiendo como una de sus diferencias capitales con la prescripción liberatoria que “[e]n la caducidad prima antes que nada el interés señalado del legislador de estabilizar rápidamente una situación jurídica”. ABELIUK MANASEVICH, 2014, pág. 1407.

Ibíd. pág. 127.

De particular interés resulta –a estos efectos– traer a colación una sentencia del Tribunal Supremo de España que, citado por este mismo autor, nos entrega una excelente caracterización de la institución en estudio. Así, dicha Magistratura señala que “hay caducidad o decadencia de un derecho cuando la ley o la voluntad de los particulares señalan un término fijo para el ejercicio de un derecho, de modo que transcurrido el término, el interesado queda impedido para el ejercicio de la acción, atendiendo la caducidad sólo al hecho objetivo de la inactividad dentro del término de rigor prefijado”. Ibíd. pág. 127.

Comentando una sentencia de la Corte Suprema, don Emilio Rioseco Enríquez la conceptualiza en términos más escuetos, estableciendo que “[l]a caducidad es la pérdida de la facultad de hacer valer un derecho como consecuencia de la expiración de un plazo fatal”. RIOSECO ENRÍQUEZ. Ibíd. pág. 49.

Domínguez Águila lo describe señalando que “se trata de derechos cuyo contenido otorga la facultad de optar entre ejercitarlo o no (modificar o no una situación jurídica); pero mientras esa opción no sea ejercitada, produce incertidumbre y, por ende, inseguridad jurídica. Por tanto, para introducir la necesaria certeza que requiere la vida de relación, es necesario fijar de antemano –en principio de modo inmutable– cuánto tiempo han de vivir estos derechos, lo que se consigue sometiendo su duración a un plazo extintivo y fatal (caducidad)”. DOMÍNGUEZ ÁGUILA. Ibíd. pág. 129.

DOMÍNGUEZ ÁGUILA. Ibíd. pág. 143. Particular atención merece la nota al pie nº 394, la que junto con invocar sentencias de la Corte Suprema a favor de esta afirmación, agrega el notable ejemplo dado en materia laboral, en que basta la introducción de la demanda para designación en la Corte de Apelaciones, sin necesidad de notificación.

En el mismo sentido, RIOSECO ENRÍQUEZ, ibíd. págs. 52 y 53. En dichos textos, el autor señala como doctrina de los fallos que examina que “[n]o puede, pues, declararse la caducidad del derecho del reclamante por haberse notificado la resolución recaída en el reclamo de avalúo con posterioridad al vencimiento del plazo”. Asimismo, “[l]a caducidad, a diferencia de la prescripción, no admite interrupción. Es suficiente que se presente la demanda en ese plazo, aunque dentro de él no se notifique, porque se trata de un plazo de caducidad y no de prescripción”.

En honor a la verdad, existe un precedente antiguo del Ente de Control en orden a que el reparo debe ser notificado dentro del pazo de un año, desdeñándose la posibilidad de efectuar notificaciones fuera del mismo. Así, el profesor Hugo Caldera invocaba el dictamen Nº 78.600, de 1971, que al efecto establecía que “[e]l plazo de caducidad para examinar, finiquitar o reparar las cuentas, previsto en el art. 96 de la ley 10.336, se ha establecido en beneficio del funcionario que en razón de su cargo y de los bienes que administra o custodia, se encuentra en la obligación de rendir cuenta de su gestión a fin de estabilizar situaciones que en principio se suponen ajustadas a derecho, dejando subsistente, sin embargo, la responsabilidad civil que pudiera hacerse efectiva en su contra de acuerdo con la legislación común” […] “De la norma transcrita –art. 96– fluye que el legislador quiso exonerar, en forma expresa, de toda responsabilidad al cuentadante, una vez transcurrido el plazo indicado, lo cual no se cumpliría si se pudieran efectuar notificaciones con posterioridad al vencimiento del mismo, toda vez que ello significaría una prolongación de la responsabilidad administrativa que la norma en análisis quiso, precisamente, limitar”. Véase CALDERA DELGADO, ibíd., pág. 33, nota al pie nº 7.

Nótese que esta responsabilidad administrativa –según ha sostenido cierto autor– subsiste incluso cuando no procede condenar pecuniariamente, pues en dicho evento “se podrá juzgar el reparo como una infracción administrativa, aplicando medidas disciplinarias contempladas en el Estatuto Administrativo, exceptuando la cesación”. BERMÚDEZ SOTO, ibíd., pág. 522.

Respecto a esta expresión –circunscrita más bien al campo del Derecho procesal– debemos hacer presente que en el derecho francés existe una variedad terminológica para dicha institución, denominándosele también como plazo prefijado, de decadencia, o de perención. Sin embargo, y como advierte la doctrina, debe distinguirse los plazos de procedimiento de los de caducidad. Aquellos son plazos fijados para el ejercicio de un acto del proceso y se calculan a partir de otro acto procesal, en tanto que éstos no se insertan en el curso de un proceso, sino que se confieren para accionar, es decir, para dar inicio al proceso. Pero en definitiva –según se señala– ambos están sujetos a las mismas reglas. DOMÍNGUEZ ÁGUILA, Ibíd. págs. 127 y 140.

En similar sentido, véase COUTURE 2010, pág. 160.

A título ilustrativo, ha dicho la Corte Suprema que el recurso de queja no es un medio que permita refutar cualquier discrepancia jurídica o errores que un juez haya cometido en el ejercicio de la labor jurisdiccional. Dicha postura es la que el máximo tribunal ha adoptado de manera invariable, según consta, entre otras, en las sentencias dictadas en los autos rol 10.243, de 2011, de 11 de enero de 2012; rol 1.701, de 2013, de 23 de marzo; y rol 3.924, de 2013, de 28 de agosto de 2013. Asimismo, se ha ido precisando, por la vía jurisprudencial, los casos en que se está en presencia de una falta o abuso grave. Así, se ha sostenido que se configura, entre otros casos, cuando se incurre en una falsa apreciación del mérito del proceso, circunstancia que se presenta cuando se dicta una resolución judicial de manera arbitraria, por valorarse de forma errónea los antecedentes recabados en las etapas procesales respectivas. También cuando una determinada norma legal se ha interpretado sin considerar los principios que la informan. En este sentido, fallo rol 41.024, de 2016, de 24 de agosto de 2016.

Además, ha existido un importante voto disidente que se sustenta en no hacer uso de la facultad de actuar de oficio, con el objeto de guardar consistencia con el principio de no entorpecer la independencia de los jueces para decidir conforme a la interpretación que consideraren más adecuada. A guisa de ejemplo, rol 2.990, de 2015, de 27 de mayo de 2015; rol 87.910, de 2016, de 22 de diciembre de 2016, y rol 73.777, de 2016, de 7 de noviembre de 2016.

NÚÑEZ OJEDA y PÉREZ RAGONE 2015, pág. 497.

Sentencia de la Corte Suprema de 8 de enero de 2014, dictada en causa rol 12.630, de 2013.

Sepúlveda Rivas, Flora y Oberg Yáñez, Héctor, “El recurso de queja” en Revista de Derecho, Universidad de Concepción, Nº 196, año LXII (Jul-Dic, 1994), pág. 9.

Considerando 11º, fallo de fecha 1 de febrero de 2019, dictado en causa rol 12.668, de 2018. En esta sentencia, se razona en el sentido que “aun cuando no se comparta la conclusión expuesta en el motivo precedente, tratándose de una instancia judicial –y no administrativa– que pende de un plazo de caducidad –y no de prescripción–, lógico resulta concluir que es suficiente la formulación del reparo para poder poner término a la inactividad propia de tal figura, no siendo exigible que medie “requerimiento” en los términos ordenados por el artículo 2523, en relación con el artículo 2332, ambos del Código Civil, para interrumpir la prescripción de la acción de responsabilidad extracontractual” (considerando 13º). Sobre la base de este razonamiento se rechaza, en dicha litis, el recurso de queja planteado, sin adopción de medidas oficiosas.

A este respecto, y centrándose en el agravio como presupuesto del recurso, se ha sostenido que en esta impugnación se genera una “mezcolanza”, donde se utiliza lo disciplinario para lograr una finalidad jurisdiccional. NÚÑEZ OJEDA y PÉREZ RAGONE, ibíd. págs. 499 y 500.

BORDALÍ SALAMANCA, CORTEZ MATCOVICH y PALOMO VÉLEZ, 2016, pág. 365.

BORDALÍ SALAMANCA, ibíd. pág. 365.

Análisis realizado acerca de “La labor jurisdiccional de la Corte Suprema” en un trabajo presentado a la Comisión de Justicia del Centro de Estudios Públicos en mayo de 1990, págs. 149 y 150.

Vid. Supra nota 23.

En este sentido, considerando 11º del fallo dictado el 1 de febrero de 2019 en causa rol 12.668, de 2018, dictado tan solo un día después de las sentencias objeto de nuestra crítica. En el mismo sentido, las sentencias en examen, cuyas decisiones de actuar de oficio fueron acordadas con el voto en contra del ministro señor Sergio Muñoz Gajardo, quien fue del parecer de no ejercer tal facultad, toda vez que, a su juicio, el plazo previsto en el artículo 96, es un plazo de caducidad y, como tal, basta la sola presentación del reparo para tener por cumplida la exigencia que determina el cese de inactividad, debiendo destacar que la referida norma exige “reparar la cuenta”, cuestión que determina que el funcionario examinador debe cumplir tal carga, esto es presentar el reparo en el plazo de un año, lo que se cumplió en la especie, sin que fuera procedente exigir, además, la notificación del mismo.

CARRETTA MUÑOZ 2013, pág. 298.