Tribunal Constitucional. Barros Bourie, Enrique y otro con SAG. Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad

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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Enrique Barros Bourie y Francisco González Hoch

(Requirentes) y SAG (Requerido) 3 de agosto de 2010

RECURSO PLANTEADO: Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.

DOCTRINA: El fallo del Tribunal Constitucional respaldó los argumentos del Consejo de Defensa del Estado –representante judicial del Estado y del  Servicio Agrícola Ganadero– al rechazar un requerimiento de inaplicabilidad que buscaba que el Tribunal Constitucional declarara inconstitucional el cobro de tarifas de inspección y certificación fitosanitarias aplicadas por el Servicio Agrícola y Ganadero a los productos vegetales de exportación.

La sentencia pone término a la discusión sobre el carácter de tributo o impuesto del cobro realizado por el Servicio Agrícola y Ganadero –posición sostenida por las 126 empresas exportadoras demandantes– y afirma de manera contundente que el cobro de tarifas por parte de ese Servicio no es un tributo y  tiene su origen en la ley, “la cual establece en forma suficiente y precisa el concepto por el cual se puede cobrar”.

El fallo, en definitiva, “reconoce la legalidad y juridicidad de la actuación de la Administración, en relación con los cobros tarifarios que efectúa el SAG, por la prestación de un servicio concreto de análisis, inspección y otorgamiento de certificados fitosanitarios,  el que realiza a requerimiento de los productores y  exportadores, y que les posibilita el comercio internacional  de sus productos”. De no mediar tal actuación, “no podrían efectuarlo, dado que se trata de una exigencia que deriva de tratados internacionales que gobiernan el intercambio comercial en el mundo”.

VISTOS:

Con fecha 8 de junio de 2009, los abogados Enrique Barros Bourie y Francisco González Hoch, en representación de 126 personalidad de los artículos 7º de la Ley Nº 18.196 –sobre “Normas Com

Presupuestaria”–y 7º, letra ñ), de la Ley Nº 18.755 –que “Establece

16.640 y otras Disposiciones”–, en los autos tramitados bajo el Rol Nº 8325-2009 ante el Séptimo Juzgado Civil de Santiago, iniciados

142, de 1990, y N° 104, de 2008, de los Ministerios de Agricultura y de Hacienda, interpuesta con fecha 16 de abril de 2009, en la que se restituir las sumas pagadas en los últimos 5 años y las que siguieren inspección y certificación fitosanitaria. En subsidio, se demanda soli

tículo 26 del Decreto Ley N° 3.557, sobre Protección Agrícola, los

acompañados de un certificado sanitario expedido por el SAG y que los referidos decretos fijaron los montos de las tarifas que este Servi

Artículo 7° de la Ley N° 18.196. “Sin perjuicio de las tarifas cuyo cobro autoriza el capítulo IX de la ley N° 16.640 y el decreto N° 44, de 1968, del Ministerio de Agricultura, el Servicio Agrícola y Ganadero podrá cobrar por las inspecciones, análisis, certificaciones y demás actividades de fiscalización que practique a solicitud de ter encomienda o confiere, las tarifas y derechos que se fijen por decreto firma del Ministro de Hacienda.”.

105 Artículo 7º, letra ñ), de la Ley Nº 18.755. “Corresponderán al

las prestaciones y controles que efectúe el Servicio, los que se fija además, la firma del Ministro de Hacienda. Dichas tarifas y derechos

destinados a la investigación o a otros fines científicos.”. y certificación fitosanitaria corresponde a las autoridades del Estado

Sostienen que las tarifas y derechos a que se refieren las dis

a la doctrina y jurisprudencia que se cita– podrían ser clasificados,

galidad tributaria consagrado en el artículo 19 N° 20° de la Constitu

65, que asigna al Presidente de la República de manera exclusiva la inciso segundo del artículo 65 de la misma Carta, que dispone que las

lo 64 de la Carta indica que la autorización para dictar decretos con fiesta en el principio de que no hay impuestos sin representación y, en cipio democrático con la potestad tributaria, es afirmando que esta

Agregan que el artículo 20 de la Constitución dejó fuera del al cance del recurso de protección al N° 20° del artículo 19, lo que pare

los Ministros de Agricultura y Hacienda para fijar tributos, mediante

Concluyen sosteniendo que no resulta suficiente, para tratar de

tener que el Constituyente de 1980 haya querido admitir una suerte de “ley tributaria en blanco”; en segundo lugar, porque aun cuando

pliría en este caso, en que los preceptos impugnados no configuran suficientemente los elementos básicos o esenciales del tributo y, por

Con fecha 16 de junio de 2009 la Segunda Sala de esta Ma

sis, certificaciones sanitarias y demás actividades de fiscalización que presta, constituirían tributos. Ello no es así, afirma, ya que el dinero

Explica que si bien en nuestra legislación no existe una defini ción de lo que debe entenderse por tributo, de las definiciones doc 108 tación directa, con la finalidad de financiar el gasto público y procurar fines de bien común.

contemplado en el artículo 19, N° 20°, de la Constitución Política, (como manifestación específica de la garantía del artículo 19, N° 2°); específica en su beneficio. En segundo término, el objeto del tributo es financiar la prestación de servicios públicos indivisibles por na

afectado a un fin determinado, a diferencia de los derechos que cobra

último sentido se cita la sentencia de esta Magistratura Rol N° 1034. certificación que efectúa a requerimiento de terceros, no pudiendo in

demás, valor específico al producto a exportar. En este orden de ideas,

administrativa la determinación del monto específico de los derechos a esa fijación. exportaciones deban soportar el costo del análisis fitosanitario practi

el artículo 26 del Decreto Ley Nº 3.557, sobre Protección Agrícola,

tadores deban “ir acompañados de un certificado sanitario expedido por el Servicio”. Por su parte, el artículo 7º de la Ley Nº 18.196 ha facultado al SAG para “cobrar por las inspecciones, análisis, certifica ciones y demás actividades de fiscalización (…) las tarifas y derechos que se fijen por decreto supremo del Ministerio de Agricultura”. En el mismo sentido, el artículo 7º, letra ñ), de la Ley Nº 18.755 establece

para la fijación de la tarifa y las exclusiones posibles. Y, en idéntico sentido, el artículo 3º, letra o), de la Ley Nº 18.755 permite al SAG

to intereses sanitarios como de administración financiera, radicando dichos costos en las empresas que se benefician directamente por la exportación, pues si no contaran con las certificaciones, sus productos

de las tarifas y derechos. Al contrario, la ley ha fijado el límite más estricto, al establecer en el artículo 7º, letra ñ), de la Ley Nº 18.755,

mercado”. Lo anterior tiene como objeto ponderar solamente el costo económico que representan las acciones de evaluación fitosanitaria,

en el dictamen que se cita por la defensa fiscal. la investigación o a otros fines científicos”.

En la sentencia Rol N° 718, el Tribunal Constitucional ha indi legislador no puede regular, pero que éste debe delimitar con suficien te claridad y determinación”. Tal como se ha planteado, del grupo de normas legales que han regulado la imposición y fijación de tarifas y derechos puede colegirse claramente que ellas han definido ese cobro

siderarse dicha remisión legal como una “ley tributaria en blanco”.

Constitucional, ello en nada alteraría la decisión del conflicto en sede ciado la infracción del artículo 6º del Decreto con Fuerza de Ley Nº 294 ni del artículo 26 del Decreto Ley Nº 3.557, de los Ministerios cabilidad. Por otro lado, el pago por la certificación de las empresas lo que conlleva que, finalmente, las empresas y personas naturales pagos, reduciendo en definitiva los impuestos a pagar por la actividad

Se ordenó traer los autos en relación y en audiencia de fecha 5 de noviembre de 2009 se procedió a la vista de la causa, oyéndose los alegatos de los abogados Germán Concha Zavala, por los requirentes,

PRIMERO: Que el artículo 93, Nº 6º, de la Constitución Polí

a la Constitución”;

asunto” y agrega que “corresponderá a cualquiera de las salas del siempre que verifique la existencia de una gestión pendiente ante el

requisitos que establezca la ley.”;

inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los artículos 7º de la Ley Nº 18.196 –sobre “Normas Complementarias de Administración Fi nanciera, Personal y de Incidencia Presupuestaria”– y 7º, letra ñ), de la Ley Nº 18.755 –que “Establece Normas sobre el Servicio Agrícola y Ganadero, Deroga la Ley N° 16.640 y otras Disposiciones”–, en de 1990, y N° 104, de 2008, de los Ministerios de Agricultura y de el Rol Nº 8325-2009.

a través de los cuales se han fijado los montos que los requirentes han

certificación fitosanitaria, toda vez que, como ellos mismos indican, el artículo 26 del Decreto Ley N° 3.557 exige que los productos vege tales que se exporten vayan acompañados de un certificado sanitario

Artículo 7° de la Ley N° 18.196.- “Sin perjuicio de las tarifas cuyo cobro autoriza el capítulo IX de la ley N° 16.640 y el decreto N° 44, de 1968, del Ministerio de Agricultura, el Servicio Agrícola y Ganadero podrá cobrar por las inspecciones, análisis, certificaciones y demás actividades de fiscalización que practique a solicitud de ter encomienda o confiere, las tarifas y derechos que se fijen por decreto

firma del Ministro de Hacienda.”.

Artículo 7º, letra ñ), de la Ley Nº 18.755.- “Corresponderán al

las prestaciones y controles que efectúe el Servicio, los que se fija además, la firma del Ministro de Hacienda. Dichas tarifas y derechos

destinados a la investigación o a otros fines científicos.”;

QUINTO: Que el primer precepto impugnado –artículo 7° de la Ley N° 18.196– faculta al SAG para cobrar tarifas por las inspec ciones y certificaciones fitosanitarias que practique y establece que su fijación se hará mediante decreto supremo; y la segunda norma obje tada –artículo 7º, letra ñ), de la Ley Nº 18.755– faculta a su Director

aquéllas se fijarán por decreto supremo; rifas y derechos a que se refieren los dos preceptos legales impugna

de legalidad tributaria, contemplado en el artículo 19, N° 20°, de la inciso cuarto del artículo 65, y con el inciso segundo del artículo 64,

fijadas por la ley, sin que quepa posibilidad alguna de intervención de Manifiestan que en este ámbito está vedado el ejercicio de la potestad

culo 7° de la Ley N° 18.196–, les es imposible conocer los elemen

cuales son fijados por la autoridad administrativa, y que, en virtud de la segunda norma impugnada –artículo 7º, letra ñ), de la Ley Nº 18.755–, la misma autoridad administrativa puede libremente eximir

los preceptos impugnados no configuran suficientemente los elemen

cuanto establecen las atribuciones de la Administración para fijar me

contraprestación por los servicios de inspecciones y certificaciones fitosanitarias, no imponen tributos, toda vez que tales tarifas no reu tación directa en beneficio del contribuyente; ii) su objeto es financiar destinados a un fin determinado, y iii) se trata de prestaciones obliga

En fin, indica que la facultad que detenta el SAG cumple con la

de su monto específico, dentro del marco de los requisitos, exigencias y límites que fija la ley; solver el conflicto constitucional planteado, esta Magistratura se hará otras normas jurídicas que resolverían el caso (artículo 6º del Decreto con Fuerza de Ley Nº 294 y artículo 26 del Decreto Ley Nº 3.557), y

la decisión del conflicto en sede civil. cepto legal impugnado “pueda” resultar decisiva en la resolución del

recordar que, como lo ha dicho también este Tribunal (Rol 634), la do en que, en concordancia con lo dispuesto en el Nº 6 del inciso fundar una acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad es sufi

únicamente verificar la posibilidad de que el precepto legal sea apli

501, 505 y 790);” (Rol N° 943, considerando noveno);

conflicto constitucional sometido a la decisión de esta Magistratura el SAG por sus inspecciones y certificaciones fitosanitarias y, en el directa y específica en beneficio del contribuyente” (Rol N° 1034-08);

que efectúa en la especie el SAG por sus inspecciones y certificacio nes fitosanitarias presentan o no la naturaleza de tributos;

1° de la Ley N° 18.755, es “un servicio funcionalmente descentrali zado, de duración indefinida, con personalidad jurídica y patrimonio

dente de la República a través del Ministerio de Agricultura”, que, rias”, y, para el cumplimiento de su objeto, de acuerdo a lo dispuesto

“a) Aplicar y fiscalizar el cumplimiento de las normas legales

reglamentarias cuya fiscalización compete al Servicio.

acciones destinadas a cumplir las medidas a que se refiere la letra an

que se refiere la presente ley, sin perjuicio de las facultades y atribu

cio, y ejercerá la calidad de autoridad administrativa, científica o de (…) m) Aplicar y fiscalizar el cumplimiento de las normas

que fueran pertinentes y certificar la aptitud para el consumo humano

rifas y derechos que le corresponda percibir por sus actuaciones (…).”; tículo 26 del Decreto Ley N° 3.557 –no impugnado en autos–, que ñados de un certificado sanitario expedido por el Servicio [Agrícola

certificados de origen de estos productos.”.

También, en esta parte, se puede tener presente el artículo 6° del Decreto con Fuerza de Ley N° 294, de 1960 –que “Establece Funciones y Estructura del Ministerio de Agricultura”–, que dispone:

para cobrar las tarifas y derechos que se fijen por decreto supremo, por las inspecciones, desinfecciones, análisis, certificaciones y demás

supremo llevará también la firma del Ministro de Hacienda.”;

bio de una contraprestación que consiste en la inspección fitosanitaria de los productos a exportar y en su certificación, la cual es necesaria

za el artículo 7° de la Ley N° 18.196 –sí impugnado en autos–, que le permite “cobrar por las inspecciones, análisis, certificaciones y demás actividades de fiscalización que practique a solicitud de terceros en

da o confiere, las tarifas y derechos que se fijen por decreto supremo del Ministerio de Agricultura, el que deberá llevar además la firma del Ministro de Hacienda.”;

ta a los exportadores, tienen un fin determinado y específico que es, posición del artículo 10 de la Ley Nº 18.755, el patrimonio del SAG

las tarifas que perciba por las labores de fiscalización o inspección y otros ingresos que perciba en el cumplimiento de sus funciones.”; “respetando las normas legales que la regulen”, normas legales que pública– la exigencia de las inspecciones y certificaciones que prac DECIMOSÉPTIMO: Que, en efecto, la certificación fitosani

requisitos fitosanitarios establecidos para su ingreso, aplicándose, protocolos fitosanitarios internacionales que han sido ratificados por ción Internacional de Protección Fitosanitaria” (CIPF), de la Organi (FAO) (D.S. N° 144, de 14.08.2007, del Ministerio de Relaciones cuyo artículo I dispone que “con el propósito de actuar eficaz y con

las medidas legislativas, técnicas y administrativas que se especifican en esta Convención, y en otros acuerdos suplementarios (…)”, y en ciones para la certificación fitosanitaria, con el objetivo de garantizar

ficación que ha de hacerse en cumplimiento del párrafo 2 b) de este emisión de certificados fitosanitarios en conformidad con las estipu

con ella que conduzcan a la emisión de certificados fitosanitarios se rán efectuadas solamente por la organización oficial nacional de protección fitosanitaria o bajo su autoridad. La emisión de certificados fitosanitarios estará a cargo de funcionarios públicos, técnicamente calificados y debidamente autorizados por la organización nacional oficial de protección fitosanitaria para que actúen en su nombre y bajo

puedan aceptar los certificados fitosanitarios con la confianza de que son documentos fehacientes (…).”.

cación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias”, de la Organización Mundial del Comercio (OMC) (D.S. N° 16, de 05.01.1995, del Mi

fitosanitarias que puedan afectar, directa o indirectamente, al comer cio internacional (…)”, y su artículo 2 que “1. Los Miembros tienen derecho a adoptar las medidas sanitarias y fitosanitarias necesarias

compatibles con las disposiciones del presente Acuerdo (…).”;

DECIMOCTAVO: Que, además, las inspecciones y certifica

nominado “patrimonio fitosanitario” y, en este sentido, operan en be neficio de los mismos exportadores, ya que estas funciones del SAG tienen por finalidad evitar el ingreso de plagas y enfermedades al te certificaciones sanitarias, tratándose de una actividad económica re gulada por ley, y teniendo en vista en definitiva bienes jurídicos tan relación con la inspección y certificación de productos forestales, del modo siguiente: “en lo que respecta, en primer término, a lo afirmado por los recurrentes en orden a que los decretos exentos N°s. 108 y 109, de 2005, del Ministerio de Agricultura, serían inconstitucionales,

N° 18.755, que expresamente les otorgan el carácter de derechos y

de los peticionarios carece de toda base, debiendo ser desestimado.”

(Dictamen 40.235, de 28.08.2006);

inspecciones y certificaciones no constituyen propiamente un tributo. traprestación por el beneficio que recibe el usuario del servicio y co

monial destinada a obtener recursos para financiar las actividades del Estado y sus órganos y que no tiene como contrapartida un beneficio directo para la persona que lo paga” (Rol N° 1063, considerando no

su origen en la ley, la cual establece en forma suficiente y precisa el

de inaplicabilidad, que exista libertad para la fijación de la tarifa, ni

VIGESIMOTERCERO: Que, en efecto, el artículo 7º, letra ñ), de la Ley Nº 18.755 faculta al Director del SAG para proponer las tarifas y derechos que deban cobrarse, las que se fijarán en definitiva

ser competitivos o equivalentes con los valores de mercado”. En vir tud de lo anterior, la fijación de las tarifas no está sometida al actuar discrecional de la Administración, sino que ésta debe fijarla conforme a criterios objetivos de mercado que, en definitiva, representen el cos fijados en el texto legal citado; historia fidedigna de la Ley N° 19.283, que modificó el estatuto del

parangonables con los valores de mercado” (sesión N° 44, de 21 de

costo efectivo que las labores demanden al Servicio” (sesión N° 44, ble”. Al analizarse el proyecto en el Senado, el Senador Miguel Otero propuso en su momento reemplazar el término “parangonables” por el de “competitivos”. En tal sentido, el Ejecutivo hizo presente que nivel nacional, para efectuar certificaciones fitosanitarias. Por tanto,

valente al precio de mercado” (Segundo Informe de la Comisión de

mía privada, como ‘parangón’ significa ‘comparación o semejenza’, con la cual cotejar, es completamente letra muerta”. El senador Díaz propuso a su vez el término “equivalentes”. Y, el senador Papi con equivalentes al precio de mercado”. Por último, el senador Otero so

alternativas” y así fue aprobado el texto en definitiva (sesión N° 11, o a otros fines científicos.”. En consecuencia, el ámbito de la potestad reglamentaria de ejecución a que dan lugar los artículos 7º de la Ley

Nº 18.196 y 7º, letra ñ), de la Ley Nº 18.755, impugnados de inaplica

325, en orden a que “las disposiciones legales que regulen el ejerci y ‘especificidad’. El primero exige que los derechos que puedan

didas especiales que se puedan adoptar con tal finalidad. Por último, la norma para hacer así posible el mandato legal” (considerando

Y VISTO:

Lo dispuesto en los artículos 6°, 7°, 19, N°s 2°, 20° y 21°, 63, N°s 2° y 14°, 64, 65, 93, N° 6° e inciso decimoprimero, de la Consti tución Política de la República; 7º de la Ley Nº 18.196; 1°, 2°, 3°, 7º, letra ñ), y 10 de la Ley Nº 18.755; 26 del Decreto Ley N° 3.557 y 6° del Decreto con Fuerza de Ley N° 294, de 1960, así como en las dis posiciones pertinentes de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional certificaciones fitosanitarias también han sido calificados como tarifas que el artículo 6° de la Ley 19.880, sobre Bases de los Procedimientos para cobrar las tarifas y derechos que fija el decreto supremo antes

precisamente una excepción a ese principio de gratuidad” (Corte Su prema, 26 de julio de 2007, Rol N° 2951-2007);

y Reconstrucción fijará, mediante Decreto Supremo, los aranceles posee una contraprestación”. Agregando luego que, en efecto, “en cuanto a la contraprestación que conlleva la fijación del arancel, ésta

nes de supervisión y fiscalización de las Cooperativas de Importancia

Es decir, los aranceles fijados por la norma impugnada, corresponden a actuaciones específicas y concretas del Departamento de Coopera

evacuar su informe”. Concluyendo, por tanto, que no existe ilegalidad “por no ser un tributo los cobros reclamados” (Corte Suprema, 22 de diciembre de 2006, Rol N° 392-2005); administrativamente fijado. Por ello, uno de los principios tradicio nales de tarificación es el siguiente: las tarifas de un servicio público deben corresponder a los costos reales del mismo, lo que significa

lo” (“Principios de Derecho Público Económico”, 2003, p. 566). En Chile, por su lado, Mauricio Viñuela define a la tarifa como esencial

es administrativamente fijado, no por ello deja de ser un precio y, como tal, debe reflejar el costo del servicio o actividad que el mismo remunera”. (“Derechos y Tarifas que cobra la Administración por sus Actuaciones y Principio de Gratuidad”, Revista de Derecho Adminis trativo Económico 16, 2006, p. 106).

Profundizando en este último aspecto, afirma el mismo autor esa actividad en el beneficio directo de uno o más particulares. Supo ganismo administrativo significaría no sólo atentar contra el principio

tributo” (Ibid., p. 108); dicción abstracta y universal con la preceptiva constitucional” (Rol Nº 546/2006). Lo expresado, entonces, deja de manifiesto que las ca

de 2005 pues, ahora, la decisión jurisdiccional de esta Magistratura

como se ha sentenciado, es forzoso que siempre el conflicto sometido

peculiaridades de su aplicación al caso concreto (Rol N° 810/2007).

no al caso concreto, todo lo cual configura esta presentación como un

5. Que, finalmente, lo señalado en los considerandos vigesimosegundo y siguientes del voto de mayoría se confirma por la Con en cuenta que el sentido de la fijación de las referidas tarifas y dere

inspección y certificación que efectúa a petición de terceros, por lo que en la estructuración y definición de la cuantía de esos aranceles, como necesaria conclusión, que la fijación de las tarifas y derechos en

vicio Agrícola y Ganadero la eficiente realización de las actuaciones de inspección, análisis, certificaciones y las demás a que se refiere la preceptiva legal en estudio.” (Dictamen 40.235, de 28.08.2006). En fijación de las mencionadas tarifas y derechos es establecer un monto

labores de inspección y certificación que efectúa a requerimiento de terceros, por lo que en la estructuración y definición de la cuantía de

nes” (Dictamen 18.390, de 25.04.2007). En este orden de ideas, se concluye en otro dictamen que “la fijación de las tarifas y derechos en

vicio Agrícola y Ganadero la eficiente realización de las actuaciones de inspección, análisis, certificaciones y las demás a que se refiere la preceptiva legal” (Dictamen 10.258, de 03.03.2006).

Rol 1405-09-INA.

Se certifica que los Ministros señores Juan Colombo Campbell y Enrique Navarro Beltrán concurrieron al acuerdo, pero no firman,