Corte Suprema. V. S. M. Recurso de Inaplicabilidad

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Corte Suprema

V. S. M.

Recurso de Inaplicabilidad 21 de junio de 2001

RECURSO PLANTEADO: Recurso de inaplicabilidad para que se declare que el artículo único de la Ley Nº 19.593, que suspendió por dos años la inscripción de taxis nuevos en el Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros, es inaplicable en un juicio seguido ante el Vigésimo Sexto Juzgado Civil de Santiago por ser contrario a lo que dispone la Constitución Política de la República.

DOCTRINA: Para asegurar el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, el constituyente faculta al legislador para restringir, mermar o minorar el ejercicio de determinados derechos o libertades.

De la historia fidedigna del establecimiento de la Ley Nº 19.593 aparece que el objetivo que persigue el legislador es solucionar los graves problemas de congestión y de contaminación, que provoca el uso indiscriminado de los vehículos, los que afectan la salud y la calidad de vida de las personas y el medio ambiente, por lo que ha podido, cumpliendo el mandato que le ha impuesto la Carta Fundamental, restringir el ejercicio de alguna de las facultades que confiere el derecho de dominio; esto es, la posibilidad de destinar un vehículo al transporte de pasajeros en la ciudad de Santiago.

La Carta Fundamental, junto con garantizar el libre ejercicio de la propiedad y sus atributos, permite que mediante una ley se la limite, dada su función social, que comprende cuanto exijan los intereses generales de la nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental.

La igualdad ante la ley consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentran en las mismas circunstancias, y que no deben concederse privilegios ni imponerse obligaciones a unos que no beneficien o graven a otros que se hallen en condiciones similares. No se trata, por consiguiente, de una igualdad absoluta, sino que ha de aplicarse la ley en cada caso conforme a las diferencias específicas.

Santiago, veinticinco de junio de 2001.

Doña V. I. S. M., abogada, domiciliada en Santiago, solicita que se declare que en el juicio caratulado “S. con Fisco de Chile”, número de rol 4621-99, seguido ante el Vigésimo Juzgado Civil de Santiago, es inaplicable la norma contenida en el artículo único de la Ley Nº 19.593, por ser contraria a lo que dispone la Constitución Política de la República. Señala que el inciso 1º del artículo 3º de la Ley Nº 18.696 -modificado por el artículo único de la Ley Nº 19.011- establece que el transporte nacional de pasajeros remunerado, público o privado, individual o colectivo, por calles o caminos, se efectuará libremente, sin perjuicio que el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones establezca las condiciones y dicte la normativa dentro de la que funcionarán dichos servicios, en cuanto al cumplimiento de las obligaciones de normas técnicas y de emisión de contaminantes de los vehículos, así como en lo relativo a las condiciones de operación de los servicios de transporte remunerado de pasajeros y de uso de vías. Agrega que el inciso 7º dispone que dicha Secretaría de Estado establecerá un Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros, como catastro global de todas las modalidades de servicio de transporte público de pasajeros, en el que se consignarán todos aquellos antecedentes que considere pertinentes para fiscalizar y controlar dicha actividad. Estima que dicha norma es consonante con el esquema de libertad para desarrollar una actividad económica, consagrada en el artículo 19 número 21 de la Constitución Política de la República, siendo complementada por el artículo 10 de la Ley Nº 19.040, que establece que los vehículos que se destinen a servicios de transporte público remunerado de pasajeros, deberán estar inscritos en el referido registro nacional, según lo determine la correspondiente reglamentación que dicte la respectiva Secretaría de Estado. Por lo anterior, afirma que la intención del legislador es atenerse a un esquema de amplia libertad, para desarrollar la actividad económica específica de transporte de pasajeros, adoptando las medidas necesarias para facilitar su adecuada fiscalización y control, mediante la obligación de inscribir el vehículo en un registro. Sin embargo, señala que la Ley Nº 19.593 se aparta del espíritu con que el legislador estableció el Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros, lo que le resta justificación y mérito, colocándolo fuera de las bases esenciales del ordenamiento jurídico, pues crea la figura híbrida del “congelamiento” temporal del parque de taxis por el término de dos años y, por lo tanto, bajo el pretexto de suspender temporalmente la inscripción de nuevos taxis en el registro indicado, no sólo ha prohibido el libre ejercicio de una actividad lícita, sino que además ha discriminado arbitrariamente una determinada modalidad de este ejercicio, porque el transporte remunerado de pasajeros no sólo puede llevarse a cabo en taxis, sino que también por medio de otro tipo de vehículos que no fueron afectados por la citada ley.

Señala que la ley impugnada no pudo dictarse por el Poder Legislativo, porque la materia de que trata no está autorizada en el listado que establece el artículo 60 de la Constitución Política de la República y, que si se estima que la autorización emana del número 2 de dicho artículo, se presenta la curiosa situación de vernos ante un legislador que no estando autorizado específicamente para actuar, se asiló en una norma que le permite regular el ejercicio de una actividad económica, como es el transporte de pasajeros, pero que en lugar de hacerlo, permitiéndola y fijándole reglas, ha caído en un renuncio y en una prohibición expresa, ya que con el pretexto de regularla, ha impuesto condiciones que impidan su libre ejercicio. En cuanto a la posibilidad de suspender o restringir el ejercicio de algunas garantías, facultades que están consagradas en los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Política de la República, indica que no es este un resorte del Poder Legislativo sino que constituye una atribución del Presidente de la República, que sólo puede ejercer bajo la vigencia de un estado de excepción, por un máximo de 90 días prorrogable, pudiendo afectarse sólo ciertas garantías constitucionales, dentro de las cuales no aparece la del número 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental. Afirma, en consecuencia, que la Ley Nº 19.593, en su artículo único, ha suspendido por dos años la inscripción de taxis nuevos en el Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros, sin que exista ni haya existido ningún estado de excepción constitucional, sin que la Constitución lo autorice y por un tiempo mucho más largo que el que se autoriza en otros casos, lo que significa para sus propietarios el impedimento temporal, total y absoluto de realizar la actividad de transporte de pasajeros con esos vehículos.

También señala que la norma legal conculca otras garantías constitucionales, como son las siguientes:

19. La igualdad ante la ley, que el número 2 del artículo 19 asegura a todas las personas, en la medida que laLey Nº 19.593 se ha referido única y exclusivamente a los “taxis”, suspendiendo a su respecto por dos años nuevas inscripciones en el Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros, servicio que se realiza a través de taxis, taxibuses, buses, microbuses, etc. La ley diferencia entre unos medios de transporte y otro -el de taxis- en forma arbitraria y caprichosa.
20. La igualdad en el trato en materia económica, que el número 22 del mismo artículo 19 obliga a dar a favorde los particulares, al Estado y sus organismos, porque se está tratando en forma desigual a los dueños de taxis, respecto de los dueños de otros vehículos que hacen el transporte de pasajeros.
21. La del número 21 del artículo 19, que asegura el derecho a desarrollar cualquier actividad económica -salvo las excepciones constitucionales, ninguna de las cuales está presente en este caso- respetando las normas legales que la regulan. La Constitución Política de la República confiere al legislador la facultad de regular el ejercicio de la actividad económica, lo que se traduce en una cosa positiva, dictar reglas y normas para que esa actividad se realice, no para impedirla, prohibirla ni suspenderla. Al regular, se debe respetar la esencia del derecho reconocido y asegurado; es decir, que las personas puedan realizar la actividad económica, a menos que esté prohibida, único caso en que el legislador puede impedirla.
22. El derecho de propiedad asegurado en el número 24 del artículo 19, pues el legislador impide utilizar unvehículo para el servicio de taxi, por el término de dos años. Lo anterior significa que no puede ser empleado en su fin natural ni obtener la renta que naturalmente está llamado a producir; razón por la que se impide su uso y goce. La ley puede imponer limitaciones y obligaciones al ejercicio del derecho de propiedad, pero ellas deben derivarse “de su función social”. Esta comprende sólo lo que la Constitución señala, a saber: los intereses generales de la nación, la seguridad nacional, la utilidad pública, la salubridad pública y la conservación del patrimonio ambiental.

Solicita, en definitiva, que se acoja el recurso y que declare que es inaplicable el artículo único de la Ley Nº 19.593, en el juicio caratulado “S. con Fisco de Chile”, rol Nº 4621-1999, seguido ante el Vigésimo Sexto Juzgado Civil de Santiago.

A fojas 27, doña Sylvia Morales Gana, Abogado Procurador Fiscal de Santiago, del Consejo de Defensa del Estado, por el Fisco de Chile, ambos domiciliados en calle Agustinas Nº 1687, Santiago, solicita que se desestime el recurso. Señala, en primer lugar, que la recurrente, al adquirir el vehículo, tenía conocimiento que sólo podía utilizarlo como taxi una vez que expirara el plazo establecido en la Ley Nº 19.593 o usando el mecanismo de reemplazar un vehículo inscrito por otro que no lo esté. En segundo lugar, alude al sistema de interpretación de la Constitución Política de la República, en el sentido que, como es un texto sistemático y armónico, debe ser interpretado como una unidad. Además expresa que la ley no es inconstitucional, por las siguientes razones:

1. El derecho a desarrollar una actividad económica puede ser objeto de regulación por la ley. El legisladorbusca regular por un período determinado, el incremento de los vehículos destinados a taxis, en concordancia con otras necesidades de la población, que exige un medio ambiente sano y ciudades descongestionadas. Además se busca con ello, dar cumplimiento a la obligación que establece el artículo 1º de la Carta Fundamental. Los límites o restricciones que se establecen, no hacen ilusorio el ejercicio de derechos y garantías constitucionales que se dicen conculcadas; sólo se impuso una restricción con sujeción al principio de la igualdad, esto es, de manera análoga para todos los afectados. Existe la debida determinación en cuanto al momento en que nace y cesa la regulación y se estableció con un parámetro incuestionable, esto es, con fundamento y justificación razonable. La norma impugnada se erige como una limitación o restricción de carácter temporal, en razón de un bien común superior y definida por un marco normativo. La vigencia de la norma no hace impracticable el ejercicio de ningún derecho o garantía constitucional, de los que se denuncian como infringidos.
2. En cuanto al derecho de propiedad, señala que su ejercicio puede ser objeto de “limitaciones u obligaciones” impuestas por la ley y que derivan de la función social que debe cumplir la propiedad, siempre que no afecte la esencia del derecho. La función social de la propiedad significa que tiene un valor tanto individual como social, por lo que debe estar al servicio de la persona y de la sociedad. Es en razón de ella que el legislador regula el ejercicio de la facultad de uso de un bien específico, ya sea por razón de utilidad pública, salubridad pública o como una forma de conservar el patrimonio ambiental. Agrega que la expresión “interés nacional” a diferencia de la interpretación restringida que pretende darle el recurrente, abarca los aspectos señalados.
3. El legislador puede establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertadespara proteger el medio ambiente. La Constitución Política de la República asegura a todas las personas, el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, estableciendo el deber del Estado de velar para que ese derecho no sea afectado, así como el de tutelar la preservación de la naturaleza, autorizando al legislador para establecer restricciones específicas de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente. Agrega que la Carta Fundamental, después de garantizar el libre ejercicio de la propiedad y sus atributos, acepta que la ley la limite, dada la función social que debe cumplir. Precisa que el “medio ambiente”, el “patrimonio ambiental” y la “preservación de la naturaleza”, es “todo lo que naturalmente nos rodea y permite el desarrollo de la vida y se refiere a la atmósfera, a la tierra, al agua, a la flora y a la fauna; todo lo cual conforma la naturaleza con su sistema económico de equilibrio entre los organismos y el medio en que viven”. El medio ambiente se afecta si se contamina o altera de modo perjudicial para el mejor desarrollo de la vida. Afirma que es un hecho público y notorio, que la congestión vehicular y el uso indiscriminado de los vehículos contribuyen a la contaminación ambiental y esa es la causa que tuvo en vista el legislador para establecer restricciones, según aparece de los antecedentes de la historia de la ley.
4. Por último, señala que no se ha conculcado el principio de la igualdad ante la ley, ni se ha dado un tratodiscriminatorio por parte del Estado o de sus órganos. La igualdad supone la distinción razonable entre quienes no están en la misma condición. Presupone que se trate en forma igual a quienes son iguales y en forma desigual a quienes no lo son. Si se hacen diferencias, porque la igualdad no es absoluta, es necesario que no sean arbitrarias. Tratándose de la ley tachada de inconstitucional, ésta rige respecto de todos los que se encuentran en el mismo supuesto fáctico.

A fojas 54, el señor Fiscal es de opinión de que se rechace el recurso. Expresa que la norma cuestionada se basa en el propósito de controlar el ejercicio de la actividad de taxista y ha impedido la inscripción de nuevos vehículos por el plazo de dos años, de acuerdo con planes de racionalización de ese trabajo. Al ordenarlo, no ha privado a nadie de su derecho de propiedad, pues se ha cuidado de no afectar el derecho a solicitar el remplazo, el cambio de modalidad o el de inscripción de una región a otra. Concluye que no se ha quebrantado ninguna de las garantías constitucionales que se denuncian en el recurso.

Se trajeron los autos en relación.

Considerando:

1º Que, como se indicó en la parte expositiva, la recurrente pretende que se declare que en el proceso incoado ante el Vigésimo Sexto Juzgado Civil de Santiago, caratulado “S. con Fisco de Chile”, número de rol 4621-1999, es inaplicable por inconstitucional la norma contenida en el artículo único de la Ley Nº 19.593;

2º Que las disposiciones de rango superior que se estiman conculcadas por el precepto indicado, son las siguientes:

1. La del artículo 19 número 2, que prescribe: “La igualdad ante la ley. En Chile no hay persona ni grupoprivilegiados. En Chile no hay esclavos y el que pise su territorio queda libre. Hombres y mujeres son iguales ante la ley. Ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias”;
2. La del artículo 19 número 22, que asegura: “La no discriminación arbitraria en el trato que deben dar elEstado y sus organismos en materia económica.

Sólo en virtud de una ley, y siempre que no signifique tal discriminación, se podrán autorizar determinados beneficios directos o indirectos a favor de algún sector, actividad o zona geográfica, o establecer gravámenes especiales que afecten a uno u otras. En el caso de las franquicias o beneficios indirectos, la estimación del costo de éstos deberá incluirse anualmente en la Ley de Presupuestos”;

1. La del artículo 19 número 21, que consagra: “El derecho a desarrollar cualquier actividad económica queno sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen.

El Estado y sus organismos podrán participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser, asimismo, de quórum calificado”;

1. La del artículo 19 número 24, que contempla: “El derecho de propiedad en sus diversas especies sobretoda clase de bienes corporales o incorporales.

Sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. Esta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental…”, y

1. La del artículo 60 número 2, que prescribe. “Sólo son materias de ley: Las que la Constitución exija quesean reguladas por una ley”.

3º Que, por su parte, el artículo único de la Ley Nº 19.593, a la letra, señala “Suspéndese, por el plazo de dos años, contados desde la publicación de esta ley, la inscripción de taxis, en cualquiera de sus modalidades, en el Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros establecido en el artículo 3º de la ley Nº 18.696 y artículo 10 de la Ley Nº 19.040.

Esta medida no afectará el derecho a solicitar el reemplazo, cambio de modalidad o cambio de inscripción de una región a otra, de los taxis actualmente inscritos en el Registro mencionado, conforme a las normas establecidas por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones”,

4º Que, de acuerdo a lo que prescribe el inciso 4º del artículo 1º de la Constitución Política de la República, el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional la mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que la misma Carta Fundamental establece. Para cumplir dicha finalidad, en el numero 8 del artículo 19 asegura. “El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Es deber del Estado velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza. La ley podrá establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente”;

5º Que, como lo ha dicho esta Corte, el “medio ambiente”, el “patrimonio ambiental” y la “preservación de la naturaleza”, conceptos a los que la Constitución Política de la República hace alusión en diversos preceptos, y que está llamada a asegurar y proteger, comprenden todo lo que naturalmente nos rodea permitiendo el desarrollo de la vida; y tanto se refieren a la atmósfera, como a la tierra y sus aguas, a la flora y fauna, y a todo lo que conforma la naturaleza con sus sistemas ecológicos de equilibrio entre los organismos y el medio en que viven. El medio ambiente se afecta si se contamina o si se altera de modo perjudicial para el mejor desarrollo de la vida. (C. Suprema, 19 de diciembre 1985, R.D. J., T. 82, sec. 5º, p. 261);

6º Que el número 8 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, junto con asegurar a todas las personas “el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación”, establece en su inciso 20, que la ley podrá establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para protegerlo. El Diccionario de la Lengua Española hace sinónimo al término “restringir” al de constreñir, restriñir, y el de “constreñir” al de reducir, limitar. En consecuencia, el constituyente para asegurar el derecho que consagra el referido precepto, faculta al legislador para restringir, mermar o minorar el ejercicio de determinados derechos o libertades. Como de la historia fidedigna del establecimiento de la ley tachada de inconstitucional, aparece que el objetivo que persigue el legislador es solucionar los graves problemas de congestión y de contaminación, que provoca el uso indiscriminado de los vehículos, los que afectan la salud y la calidad de vida de las personas y el medio ambiente, ha podido, cumpliendo el mandato que le ha impuesto la Carta Fundamental, restringir en la forma como aparece en el texto legal, el ejercicio de alguna de las facultades que a la recurrente le confiere el derecho de dominio; esto es, la posibilidad de destinar el vehículo que adquirió al transporte de pasajeros en la ciudad de Santiago. Lo anterior se traduce, obviamente, en una limitación tanto al ejercicio del derecho a desarrollar dicha actividad económica, como al derecho de propiedad sobre un bien corporal, consagrados en los número 21 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, respectivamente; razón por la cual se debe concluir que la norma contenida en el artículo único de la Ley Nº 19.593, no transgrede los preceptos constitucionales indicados. Respecto del derecho de propiedad, corrobora lo anterior la circunstancia de que la Carta Fundamental, junto con garantizar el libre ejercicio de la propiedad y sus atributos, permite que mediante una ley se la limite, dada su función social, que comprende cuanto exijan los intereses generales de la nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental;

7º Que también se debe tener presente que la Carta Fundamental, junto con asegurar a todas las personas el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, exige que se supedite a las normas legales que la regulen, esto es, a las reglas o normas que fije la autoridad respectiva.

Como, tratándose del servicio de transporte público de pasajeros que se pretenda realizar por medio de taxis, el legislador mediante el precepto impugnado establece precisamente un sistema, forma o modalidad a

que deben sujetarse los que están interesados en desarrollar dicha actividad, según aparece de lo que dispone el inciso 2º del artículo único de la Ley Nº 19.593, necesariamente se debe concluir que no contraviene la Constitución Política de la República;

8º Que de los razonamientos contenidos en los fundamentos signados con los números 4º, 5º, 6º y 7º, resulta de manifiesto que el legislador ha estado constitucionalmente facultado para dictar la preceptiva regulatoria restrictiva que se contiene en el artículo único de la Ley Nº 19.593, de lo que resulta que la impugnación de inconstitucionalidad que se hace consistir en la violación de lo que preceptúa el artículo 60 número 2 de la Carta Fundamental, no ha podido producirse; a lo que se debe agregar que las demás argumentaciones contenidas en el recurso tendientes a acreditar la vulneración de la norma constitucional indicada, carecen de asidero y de relevancia;

9º Que en cuanto a la garantía de la igualdad ante la ley, consagrada en el número 2 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, cabe considerar que consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias, y que no deben concederse privilegios ni imponerse obligaciones a unos que no beneficien o graven a otros que se hallen en condiciones similares. No se trata, por consiguiente, de una igualdad absoluta, sino que ha de aplicarse la ley en cada caso, conforme a las diferencias específicas. La igualdad supone una distinción razonable entre quienes no se encuentran en la misma condición; por lo que ella no impide que la legislación regule en forma distinta situaciones diferentes; siempre que la discriminación no sea arbitraria ni responda a un propósito de hostilidad contra determinada persona o grupo de personas, o importe un indebido favor o privilegio personal o de grupo. Sobre la materia esta Corte ha expresado lo siguiente: “La igualdad ante la ley consiste en que todos los habitantes de la República, cualquiera que sea su posición social u origen, gocen de unos mismos derechos, esto es, que exista una misma ley para todos y una igualdad de todos ante el derecho, lo que impide establecer estatutos legales con derechos y obligaciones diferentes, atendiendo a consideraciones de razas, ideologías, creencias religiosas u otras condiciones o atributos de carácter estrictamente personal. Tal igualdad se manifiesta concretamente por la generalidad, característica que de ordinario corresponde a la naturaleza de esta norma jurídica; pero ello no significa que en absoluto no puedan dictarse leyes de carácter particular relativas a situaciones específicas y aun personales, como ocurre con frecuencia” (C. S., 25-11-1970, R. D. J., t. 67, secc. 1º, pág. 530).

También ha sostenido: “La igualdad ante la ley es el sometimiento de todas las personas de similares condiciones a un mismo estatuto jurídico fundamental para el ejercicio de sus derechos y para el cumplimiento de sus deberes, sin que sea posible discriminar entre ellas, por lo que es natural que, en una serie de ámbitos, la ley pueda hacer diferencias entre grupos, siempre y cuando no sea una discriminación arbitraria, esto es, contraria a la ética elemental o que no tenga una justificación racional” (C. S., 16-051988, R., t. 85, Secc. 5º, pág. 97).

10º Que, analizado el precepto legal que se impugna por la presente vía, se debe concluir que no conculca el principio de igualdad ante la ley, sino que, por el contrario, éste se encuentra plenamente garantizado, en la medida que por el texto legal transcrito no se ha creado entre semejantes diferencia alguna y, además, porque son aplicables a todas las personas que han adquirido durante la vigencia de la ley Nº19.593, un vehículo con la finalidad de destinarlo como taxi al transporte de pasajeros en la ciudad de Santiago y, por lo mismo, afecta a la pluralidad de personas que se encuentran en la situación que queda regulada por el artículo único de la citada ley;

11º Que, por último, en relación al artículo 19 número 22 de la Constitución Política de la República, que consagra la no discriminación arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia económica, corresponde considerar que un acto o proceder arbitrario, es aquél contrario a la justicia, la razón o las leyes, dictado sólo por la voluntad o el capricho. Sin embargo, como el proceder del legislador no puede ser estimado inicuo o inmotivado, sino que, por el contrario, aparece suficientemente justificado, según se dejó consignado en el considerando séptimo del presente fallo, se debe necesariamente concluir que la norma contenida en el artículo único de la Ley Nº 19.593, no es contraria al precepto constitucional indicado:

12º Que, atendido lo expuesto, el recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido en autos debe ser necesariamente rechazado.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se rechaza el recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido en lo principal de fojas 8.

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Jordán y Pérez, quienes fueron de parecer de acoger el recurso deducido y declarar inaplicable por inconstitucionalidad, la disposición de la Ley Nº 19.593 que suspendió por el plazo de dos años, contados desde la publicación de dicha ley, la inscripción de taxis, en cualquiera de sus modalidades, en el Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros establecido en el artículo 3º de la Ley Nº 18.696 y artículo 10 de la Ley Nº 19.040, y para declarar, asimismo, la inaplicabilidad por inconstitucionalidad, de oficio, de la Ley Nº 19.700 publicada en el Diario Oficial de 16 de noviembre de 2000, que prorrogó la vigencia de la ley 19.593 por el plazo de (5) años.

Para arribar a esta conclusión los disidentes tuvieron presente las siguientes consideraciones:

1. Que según aparece del Boletín Nº 2074-15 a de la Comisión de Transportes y Telecomunicaciones del H. Senado, que estudió la norma cuya constitucionalidad se reclama y que rola a fs. 58 y siguientes, después de escuchar la opinión de innumerables organizaciones del transporte, al Ministro del ramo, Institutos de Estudios y otras personalidades y mereciéndole dadas acerca de su constitucionalidad, por la unanimidad de sus miembros presentes (H. H. Senadores señores Cordero, Fernández, Lagos y Páez) acordó consultar sobre dicho punto a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento de la Misma Corporación, la que concluyó, por mayoría de tres votos contra dos, que el proyecto no se avenía con la normativa constitucional.

Entre otras consideraciones la mayoría de dicha Comisión señaló: a) Que si bien el artículo 19 Nº 8 de la Carta Fundamental, y a propósito de la garantía constitucional de vivir en un medio ambiente libre de contaminación, permite que la ley pueda establecer restricciones a determinados derechos o libertades, lo que significa imponer condiciones particulares que delimitan o circunscriban el ejercicio de algunos derechos, en ningún caso ello puede significar la suspensión de los mismos, lo que sólo es permitido en casos tan calificados como en los estados de excepción que reglamentan los artículos 39 y siguientes de la Constitución Política de la República, lo que no ocurre en la actualidad; b) Que el proyecto de la Ley Nº 19.593 crea una situación que suspende el ejercicio de determinadas garantías, como la libertad de trabajo y el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica lícita, lo que no se aviene a la Constitución Política;

1. c) Que el proyecto es inconstitucional porque cuando la Constitución asegura el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica lícita “respetando las normas legales que la regulen”, está autorizando a la ley para fijar un marco normativo que la reglamente, la encause y la posibilite, pero la iniciativa legal la suspende; d) El proyecto discrimina arbitrariamente en cuanto, tratándose de una norma a aplicarse en todo el territorio nacional, perjudicará a las regiones o ciudades que no presentan problemas de congestión u contaminación, que fueron los fundamentos del proyecto, y discrimina, asimismo, en cuanto impide a las personas que están actualmente en disposición de dedicarse al transporte de pasajeros, los que no podrán hacerlo.

Como se puede colegir de este breve resumen, la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento de la Cámara Alta, con los votos de los H. H. Senadores señores Diez, Martínez y Larraín consideraron inconstitucional el proyecto, prácticamente por la vulneración de las mismas garantías que se reclaman en el recurso, como la libertad de trabajo, el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica, la no discriminación arbitraria, etc., argumentaciones que se repitieron en la discusión en la Sala, lo que demuestra que esta ley desde sus inicios tuvo visos de inconstitucionalidad.

2. Que antes de entrar a referirse al recurso en sí mismo, es necesario tener presente los valores que tuvoen consideración el Constituyente para dictar la Constitución que nos rige, pues ello iluminará el análisis de las normas aplicables y la solución final que debe darse a ellas.
3. Que en este punto es importante considerar la opinión del profesor don José Luis Cea Egaña, quien en suobra “Tratado de la Constitución de 1980” (Editorial Jurídica de Chile) señala que “la nueva Ley Fundamental corresponde a lo que en otros ensayos he denominado Constitución Plena, es decir, que no versa única ni principalmente sobre las reglas que organizan el Poder Político y su ejercicio en el Estado. Antes bien ha incorporado los principios y normas que forman parte del Constitucionalismo Contemporáneo, o sea, los derechos económicos y sociales, algunos de los cuales se encontraban insinuados en la Constitución de 1925” (pág. 39), agregando más adelante que “reunidos en los nueve primeros artículos se encuentra una toma de posición categórica acerca de la persona, la sociedad y el Estado que es congruente con la civilización accidental” (pág. 40).
4. Que entre estos principios fundamentales se encuentra lo estatuido por los incisos 4º y 5º del artículo 1ºde la Constitución Política de la República, que establecen que “el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es la de promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece”, agregando que “es deber del Estado asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional”.
5. Que, más adelante el referido autor se refiere “a los derechos reconocidos a todas las personas y al OrdenPúblico Económico” (pág. 49), señalando que “característica de la nueva Constitución es también la libertad asociativa y laboral, no pudiendo nadie ser obligado a pertenecer a una asociación, como tampoco exigir la afiliación a organización o entidad alguna como requisito para desarrollar una actividad o trabajo” y en lo “referente al Orden Público Económico, el primer criterio rector es el principio de la subsidiariedad, que si bien no está mencionado con ese nombre, carece ello de relevancia al haberlo el Constituyente hecho suyo con nitidez en los artículos 1º y 19 Nos. 21, 22 y 23, entre otros. Allí aparece el principio indirectamente recordado, al reconocer la autonomía de los grupos intermedios, para cumplir sus fines específicos y señalar que la Constitución asegura a todas las personas el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen. Excluida queda la discriminación arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia económica. En idéntica línea se encuentra la libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes, con determinadas excepciones que el texto contempla” (pág. 50), concluyendo que uno “de los principios fundamentales del Orden Público Económico es el de igualdad de los derechos de todos los hombres, recayendo en el Estado el deber de asegurarlo como participación con igualdad de oportunidades en la oda (sic) nacional”(pág. 170).
6. Que la recurrente en su libelo ha destacado que la Ley Nº 19.593 ha atentado contra las garantías constitucionales establecidas en los Nos. 2, 21, 22 y 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental, esto es, la igualdad ante la ley, pues la norma legal ha establecido diferencias arbitrarias, pues ha puesto limitación (suspensión) sólo a la actividad del transporte relativa a los taxis y no a otras manifestaciones de dicha actividad; el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional; la no discriminación arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia económica, pues la suspensión de la inscripción de taxis afecta a todo el país, no refiriéndose a otros medios de transporte que pueden ser más nocivos, desde el punto de vista de la contaminación, que ha sido el Caballo de Troya utilizado para obtener la aprobación de la ley, el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales, pues está privando, de hecho, de atributos o facultades inherentes al derecho de dominio, como es la de usar o gozar de una cosa propia en un destino lícito, cual es el caso del transporte de pasajeros a través del sistema de taxi, sin una ley general o especial que autorice la expropiación de ese derecho por causa de utilidad pública o de interés nacional calificado por el legislador, lo que debería ser indemnizado, todo lo cual objetivamente resulta ser efectivo.
7. Que, además y aún cuando no esté señalado en el recurso, la ley impugnada atenta contra la garantíaconstitucional establecida en el Nº 23 del artículo 19 de la Ley Superior, esto es, la libertad para adquirir el dominio de toda clase de bien, pues resulta evidente que si existe una ley que suspende, o sea, hace imposible la inscripción de vehículos para taxi en el Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros, está limitando la libertad de cualquier ciudadano para adquirir un bien para destinarlo a un objeto lícito.
8. Que resulta importante para decidir en definitiva si la ley cuestionada pudo suspender la inscripción detaxis en el Registro respectivo, determinar si tal “suspensión” es legítima a la luz de las normas constitucionales que nos rigen, pues casi todas las garantías individuales que se han mencionado tienen limitaciones.
9. Que la garantía del Nº 2 del artículo 19 de la Constitución Política, esto es, la igualdad ante la ley, notiene limitación alguna, y por el contrario, la norma de su inciso 1º rechaza tajantemente toda idea de limitación, al establecer que “ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias”.
10. Que la garantía del Nº 21 del artículo 19 de la Ley Suprema al establecer el derecho de desarrollar cualquiera actividad económica, agrega al finalizar su primer inciso la frase “respetando las normas legales que la regulen”, concepto que no tiene ninguna equivalencia con la “suspensión” decretada por la Ley Nº 19.593, considerando el sentido natural y obvio que tienen ambas expresiones, pues la última significa “detener o diferir por algún tiempo una acción u obra” (acepción 2), y en cambio regular significa “ajustar, reglar o poner en orden una cosa” (acepción 2).

Regular la actividad de los taxis significaría, por ejemplo, determinar que no pueden tener una antigüedad superior a tantos años, o que el motor no pueda tener una cilindrada inferior a tantos centímetros cúbicos, o que el vehículo tenga un mínimo de 4 puertas (en algunos países como México y Brasil se usan los Volkswagen Escarabajos de dos puertas, como taxis) o que deban usar tal o cual combustible (bencina, petróleo, gas licuado o gas natural), pero en ningún caso impedir que alguien pueda desarrollar dicha actividad por un lapso de siete (7) años, como existe actualmente. Esto último constituye una flagrante violación de la norma constitucional.

11. Que la garantía del Nº 22, esto es, la no discriminación arbitraria no tiene limitación alguna, sin perjuiciode que se autorice determinados beneficios directos o indirectos en favor de algún sector, actividad o zona geográfica, lo que debe hacerse por ley, y siempre que no signifique tal discriminación, como lo establece expresamente la norma citada.
12. La garantía para adquirir el dominio de toda clase de bienes a que se refiere el Nº 23 tiene como limitación “que cuando así lo exija el interés nacional puede -la ley- establecer limitaciones o requisitos para la adquisición del dominio de algunos bienes” lo que sólo puede hacerse por una de quórum calificado, lo que no ocurre en la especie. Por otra parte, establecer limitaciones o requisitos no tiene parangón con el suspender por 7 (siete) años el derecho a la posibilidad de desarrollar una actividad lícita. Limitar el derecho, y siempre por ley de quórum calificado podría significar, por ejemplo, que los dueños de taxis en ciudades limítrofes deban cumplir determinadas exigencias, como haber cursado la educación primaria completa, haber aprobado un curso de conducción en una Escuela de Conductores, no haber sido condenado con anterioridad por delito que merezca pena aflictiva, etc.

La Ley Nº 19.593, que no es de quórum calificado, no limita ni regula el derecho de adquirir cualquier bien, sino que lo impide totalmente por el plazo de su vigencia, y la Ley Nº 19.700, que la prorrogó por cinco años más, sigue impidiendo que los chilenos puedan adquirir un automóvil para destinarlo a taxi, por lo que no se encuentra entre las excepciones que señala el Nº 23 del artículo 19 de la Carta Fundamental.

13. Que la garantía del Nº 24 tampoco puede ser suspendida, como lo señala literalmente el mismo numeral.
14. Que, por otra parte, debe tenerse presente que el artículo 39 de la Carta Fundamental dispone en formaperentoria que “el ejercicio de los derechos y garantías que la Constitución asegura a todas las personas sólo puede ser afectado en las siguientes situaciones de excepción: guerra externa o interna, conmoción interior, emergencia y calamidad pública”, lo que se encuentra reglamentado en los artículos 40 y 41 del mismo cuerpo legal constitucional.
15. Que si se analizan estas últimas disposiciones se verá que ni siquiera en las circunstancias extraordinarias que ellas contemplan pueden suspenderse las garantías de los Nos. 2, 21, 23, y 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental. A lo más, la garantía del Nº 24 puede restringirse por las requisiciones que en casos específicos se autorizan, pero ellas deben ser indemnizadas como lo establece el numeral 8º del artículo 41, y sobre dicha garantía también pueden establecerse limitaciones del derecho de propiedad, las que también deben ser indemnizadas, conforme lo dispone el mismo numeral 8º del artículo 41.
16. Que resta referirse a la limitación o restricción que el inciso 2º del Nº 8 del artículo 19 de la Constituciónque nos rige permite para proteger el medio ambiente, que fue el argumento fundante de la legislación impugnada para que fuera aprobada por el Congreso Nacional.
17. Que en primer lugar deberá tenerse presente que la suspensión de inscripción de vehículos en el RegistroEspecial de Taxis, primero por dos años y después prorrogado por cinco años más, no constituye una restricción en estricto sentido, atendido el sentido natural y obvio de dichas expresiones. Por otra parte, si el objetivo de la ley era proteger el medio ambiente debió tener vigencia local para Santiago u otros lugares afectados por la contaminación atmosférica o por la congestión del tráfico, pero no para todo el país, pues existen lugares donde no existen estos problemas.
18. Que no deja de causar preocupación que a lo menos la prórroga de la Ley Nº 19.593 haya sido requeridapor organizaciones del transporte, como consta a fs. 49 y 50 de los autos, pues ello significa que los actuales beneficiados con la posesión de un taxi (y con la posibilidad de poder reemplazarlo) traten de evitar el ingreso de nuevos actores al desarrollo del transporte por taxi, tratando de imponer barreras de entrada a una actividad competitiva mediante la dictación de una ley prohibitiva, lo que es contrario a la ley.
19. Por último, deberá tenerse presente la norma del artículo 19 Nº 26 de la Constitución Política de la República, que sirve para iluminar toda la normativa constitucional, al establecer que los derechos que establece la Constitución no podrán ser afectados en su esencia ni imponerse condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio, como ha ocurrido con la norma de la Ley Nº 19.593 y la prórroga de ésta por la Ley Nº 19.700.
20. Que por las consideraciones expuestas se concluye por los disidentes que la Ley Nº 19.593 y su prórrogacontenida en la Ley Nº 19.700 resultan inaplicables por inconstitucionalidad, por infringir las garantías constitucionales de los Nos. 2, 21, 23, y 24 del artículo 19 de la constitución Política de la República y ser contraria, asimismo, a los principios contenidos en los incisos 4º y 5º del artículo 1º de la misma Ley Fundamental, declaración que respecto de la norma del Nº 23 del artículo 19 de la Constitución se hace de oficio, y en consecuencia no pueden ser aplicadas en la causa “S. con Fisco de Chile”, Rol C-4621-1999, del 26º Juzgado Civil de Santiago.

Regístrese y archívese.

Rol Nº 862-00.

Pronunciado por el Presidente de esta Corte Suprema señor Hernán Álvarez G. y los Ministros Señores

Servando Jordán L., Osvaldo Faúndez V., Mario Garrido M., Marcos Libedinsky T., Eleodoro Ortiz s., José

Benquis C., Ricardo Gálvez B., Alberto Chaigneau Del C., Jorge Rodríguez A., José Luis Pérez Z. y Domingo Kokisch M. No firman los Ministros Señores Ortiz, Chaigneau y Kokisch, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo, por encontrarse el señor Ortiz con licencia médica, y los señores Chaigneau y Kokisch, ambos en comisión de servicios.